Aipatu denez, txosten hau egituratuko duen ardatza herritarrek kalitatezko gizarte zerbitzuak jasotzeko duten eskubideari lotuta dago, bereziki -txostenak jorratzen dituen berariazko gaiak ikusirik-, lehen mailako arretaren gizarte zerbitzuei dagokienez. Ildo horretan, gizarte zerbitzuen sistemaren erakunde-arkitekturak ez luke txosten honetan lehentasunez aztertu beharreko kontu bat izan behar, ez baita herritarren kezketako bat eta erabiltzaileen eskubideak gizarte zerbitzuen eskumen-egituraren gainean aukera baten edo beste baten araberakoak ez direla pentsa baitaiteke.
Hala ere, sistema eraikitzeko egungo fasean, ondorengo izaerako kontu batzuek baldintzatzen dute argi eta garbi Gizarte Zerbitzuei buruzko Legeak behar adinako kalitatezko gizarte zerbitzuen eskuratzearen inguruan onartzen duen eskubidearen baliatze eraginkorra: eskumen-banaketa; lurralde-antolamendua; antolamendu-eredu bizkorrak eta malguak garatzea; arreta jarraituaren esparruan lehen mailako arretaren eta bigarren mailako arretaren arteko muga argiak ezartzea; lehen mailako arreta-zerbitzuen eta bigarren mailako arreta-zerbitzuen arteko koordinazioa hirugarren sektoreko erakundeekin eta gainontzeko ongizate-sistemekin; zerbitzuen eta ekipamenduaren finantzaketa, etab. Kontu horiek guztiak elkarrizketa eta eztabaida-taldeetan aipatu dira.
2.4.1.Erakunde-arkitektura eta udal-autonomia: egungo erakunde-esparrua egokitzea eta gizarte zerbitzuak ematean udalerrien egitekoa
Txosten honen hurrengo kapituluan agerian jarriko denez, udalerriek Espainiako autonomia erkidego guztietan funtsezko egitekoa dute gizarte zerbitzuak emateari dagokionez. Euskal Autonomia Erkidegoan, eredu hori Gizarte Zerbitzuei buruzko Legean eta Euskadiko Toki Erakundeei buruzko apirilaren 7ko 2/2016 Legean (aurrerantzean Toki Erakundeei buruzko Legea) onartu da eta planteamendu horren baliozkotasunaren inguruan adostasun politiko eta instituzional handia dago. Ildo horretan, txosten hau egiteko kontsultatutako pertsona batzuek egungo araudian jasotako eskumen-banaketaren egokitzapena nabarmendu dute:
“Eredu zentralizatuaren eta eredu deszentralizatuaren arteko erdiko bide bat hautatu dugu Euskadin, maila zentralean eskubide bat mugatzen duten eta lurralde-eremu osoan eskubide horren baliatze eraginkorra bermatzeko eska daitezkeen gutxieneko baldintzak erregulatuko dituzten arauak ezartzean eta tokiko administrazioen eskuetan baldintza horiek betetzeko eta gutxieneko horiek hobetzeko modua modulatzeko aukera uztean datza. Lurralde-justiziaren printzipioaren eta tokiko autonomiaren printzipioaren artean oreka bilatzen duen formula bat da”.
Hala ere, hori ez da traba, sistemaren disfuntzio nagusia gobernantza ahula dela kontuan hartuta, elkarrizketetan parte hartu duten pertsona batzuk ereduaren erreforma handi samarraren alde ager daitezen. Pertsona horiek definitzen duten eredu berriak dakar administrazio autonomikoak eskumen gehienak gain har ditzan, gizarte zerbitzuen kudeaketari dagokionez, bai lehen mailako arretari lotutakoak, bai bigarren mailako arretari lotutakoak. Ikuspuntu horretatik, elkarrizketatutako pertsona batzuek eredu zentralizatuago baterantz aurrera egiteko premia agerian jarri dute. Dena den, Gizarte Zerbitzuen Euskal Sistemaren kudeaketan tartean dauden hiru administrazio-mailek egun dituzten erakunde-jarrerak abiapuntu hartuta eredu hori sustatzeko zailtasuna adierazi dute (hiru administrazio horiek halako proposamenen aurka daude):
“Sisteman arkitekturak ez du funtzionatzen; zoramen hutsa da. Eta horrek herritarren eskubideen gainean eragin zuzena dauka: non bizi diren aintzat hartuta, pertsonek zerbitzu batzuk edo beste batzuk eskuratzen dituzte. Eta babesgabetasun handiena pairatzen duen biztanleriari buruz ari gara, kexatzen ez dena eta bozkatzen ez duena, eta erakundeetatik eta eremu teknikotik bakarrik babes daitekeena”.
“Egungo erakunde-arkitekturak ez dio erantzunik ematen gizarte zerbitzuen sistema batek izan beharko lukeenari eta uste dut gizarte zerbitzuak foru eta udalerrietatik atera beharko liratekeela. Gizakidetzaren izena dagoeneko oso erabilia dago baina izena gutxienekoa da; nire ustez, funtsean guztiok ados gaude, alegia, eredu zentralizatuagoa eta aldi berean egingarriagoa eta urrats hori ematea ez zait horren zaila iruditzen. Lurralde Historikoen Legearen (LHL) meloia zabalduko dela dirudi eta uste dut hortxe jardun behar dugula”.
“Ezinezkoa da; ez dut antolamendu-aukerarik, aukera tekniko eta funtzionalik ikusten ardura- eta eskumen-maila desberdinak dituzten administrazio desberdinek emandako zerbitzu bat sistematzat jotzeko; eskubideei lotutako zerbitzu publikoak, alegia, gizarte zerbitzuek, eskubideko beste zerbitzu publikoei –esaterako, osasunari edo hezkuntzari- organismo komun baten bidez eman zaien erantzun bera behar dute: nik ikusten dudan aukera bakarra hauxe da: administrazioak eskubide horri erantzuna organismo bakar baten bidez eman dakion, organismo horren izena edozein dela ere”.
“Legea ildo horretan hilda jaio da: autonomia erkidego osorako egitura bakarrik gabe, edo lurralde bakoitzerako behintzat, kudeaketa ezinezkoa da”.
“Egungo erakunde-arkitekturarekin, egoeren heterogeneotasunak iraun egingo du. Zenbait gai arazoen erroa aldatu gabe konpondu behar dira eta hori harri berarekin bi aldiz estropezu egitea da. Maila bat sobran dago: ez dakit zein, baina maila bat sobran dago”.
“Ezingo dugu aurrera egin udal bakoitzak zer egin, nola egin eta zer baliabiderekin erabakitzen duen sistema bat mantentzen badugu. Herritarren eskubideak ezin dira banakako interpretazioetara edo erabaki horiek hartzen dituzten pertsonen gaitze profesionalaren mailetara lotuta egon”.
“Zerbitzu zentralizatu batek, maila autonomikoan kudeatutakoak, ez du zertan herritarrengandik udaleko egungo oinarrizko zerbitzuak baino urrunago egon. Koherentzia, kudeatzeko erraztasuna, herritarrei begira eskubideen parekatzea nagusi genitzake… Arriskuak? Jakina arriskuak dituela baina ez dut uste egungo ereduak zerbitzuaren hurbiltasuna, epeltasuna eta kalitatea bermatzen dituenik”.
“Nik ez dut uste, zerbitzua udalekoa izateagatik, gertukoagoa edo komunitarioagoa izango denik. Osasun- eta hezkuntza-sistemek dagoeneko erakutsi digute erkidegoan guztiz ezarrita egon daitekeela zerbitzu zentralizatua edo autonomikoa izanda”.
“Lidergo bakarra eduki dezan nahi badugu, sistema bakarra izan behar da. Horrek ez du esan nahi ez duenik lurraldeen berariazko premietara egokitu behar eta ez dituenik lurralde guztietan baliabideak ezarri behar eta inguru guztien ezaugarriak malgutasunez errespetatu beharko ditu, etab.; horrenbeste erakunde tartean bagaude, ez dago honi itxura emateko modurik”.
“Lehen mailako arreta eta bigarren mailako arreta bi esfera hain desberdinetan egon daitezke? Nire ustez, ez”.
Antzeko ildoan, egun udalerri bakoitzak bere kontura garatu behar dituen jarduera, zerbitzu eta funtzio horiek guztiak –zerbitzuen plangintzatik eta aipatu zerbitzuen garapen teknikotik hasita horiek zabaldu eta agerian jartzera arte- erakunde komunetan egingo balira eta udal bakoitzaren ekintzarako banakako gaitasuna kontuan hartuta, sortuko liratekeen eskalako ekonomiak aipatu dituzte elkarrizketatutako pertsona batzuek. Halaber, azpimarratu da eredu zentralizatuago bat edukitzeak udaleko gizarte zerbitzuek hezkuntza-, justizia-, enplegu- edo osasun-sistemekin duten koordinazioa erraztuko lukeela. Azken horiek antolamendu-egitura bertikalagoak dituzte eta udalentzako horiekin maila berean harremanetan egotea ezinezkoa da.
Hala ere, pertsona batzuk eredu horren alde egoteak ez du esan nahi ahobatezko erreklamazio bat denik edo erreklamazio orokortu bat denik. Pertsona batzuek, ordea, uste dute egungo eredua eduki daitekeen onena dela, kudeaketaren beharrezko deszentralizaziorako aukera eman duelako eta herritarrarekiko hurbiltasuna bermatzen duelako.
“Herritarrekiko hurbiltasuna abantaila handia da; kudeaketa agian zailagoa da baina horrek aberasgarriagoa egiten du. Eta herritarrekiko hurbilagoa; premiak hobeto ezagutzen dira”.
“Nire ustez, osasun- eta hezkuntza-zerbitzuak ez dira udalerri bakoitzeko berariazko premietara behar beste egokituta ematen; eta gizarte zerbitzuak, berriz, bai. Zentralizazioak eragozpenak ditu, hezkuntzaren edo osasunaren kasuan ikusten dugun moduan, eta hori ez genuke ahaztu behar”.
“Badirudi azken urteetan sistema zentralizatuago bat eskatzeko nolabaiteko joera dagoela baina gero osasunaren edo hezkuntzaren koordinazioan ere zailtasun handiak daudela antzeman daitezke”.
Halaber, beste pertsona batzuek esan dute egitura zentralizatu bat hautatzeko unea dagoeneko irago dela eta, Zorroari buruzko Dekretuaren eta Gizarte Zerbitzuen Maparen garapena horren neketsua izan dela kontuan hartuta, orain tresna horiek aplikatu behar dira, hartutako akordioak eta indarreko eskumen-esparrua aldatu gabe.
“Errealitatea ezin da alde batera utzi eta egia hauxe da: 250 udalerri baino gehiago egoteak eta horietako asko hain txikiak izateak ez du laguntzen legeak udalei esleitzen dizkien eskumenen garapena. Hala ere, uste dugu esparru autonomikoko Gizakidetza baten aukera gaindituta dagoela. Orain ez gara horri buruz ari, egungo esparruan ahal dena egiteari buruz baizik”.
Era berean, elkarrizketatutako pertsona batzuek balorazio zehatz samarrak mahaigaineratu dituzte, alegia, gizarte zerbitzuak ematean udal-inplikazioaren abantailak onartuta, egungo erakunde-arkitekturan hainbat aldaketa egiteko premia ere agerian jarri dute.
“[Udalen] abantaila oso garrantzitsua premien bilakaeraren inguruko hurbiltasuna eta premia-egoeren ezagutza zabalagoa dira, baita beste alderdi batzuekiko hurbiltasuna ere (publikoak edo ez). Desabantaila handiena da, zerbitzuen hornitzaile diren aldetik, errealitate desberdina, eraginik gabea eta koordinaziorik gabea (eta horien artean koordina ezin daitekeena) konfiguratzen dutela. Udalek, hiriburuak salbuetsita, zorroko zerbitzuen hornidura partikularrean bazterreko egitekoa eduki beharko lukete. Udal horien indarra eta gastua oinarrizko gizarte zerbitzuetara zuzendu beharko litzateke, informazioaren, sarbidearen, antzematearen, prebentzioaren, erreferentziaren, laguntzaren eta jarraipenaren egitekoan”.
“Nire ustez, oinarrizko gizarte zerbitzuak osasun-ereduaren antzeko eredu bat kontuan hartuta antolatu beharko lirateke, epe ertainean lurraldekoa izango litzatekeena eta epe luzean autonomia erkidego osorako. Sistema deszentralizatu bat egon da, tokikoa, baina ez udal bakoitzaren, bertako aurrekontuen eta zinegotzien edo udaleko lan-hitzarmen baten mendekoa”.
Horren harira, elkarrizketatutako pertsona batzuek ez dute guztiz alde batean utzi foru eskumenak indartzea ekarriko luketen tarteko aukeren alde egiteko aukera, lurralde-eremuko sistema koherenteagoak eta homogeneoagoak eraikitze aldera. Ildo horretan, Arabako eredua gainontzeko lurralde historikoetan zabaldu beharko litzateke, udalerri txikietan foru protagonismoa indartuz eta udal protagonismoa, berriz, tamaina handikoetan. Kontu horri dagokionez, pertsona batzuen ustez, irtenbide pragmatikoa izan daiteke; beste batzuen iritziz, egungo desberdintasunak betikotuko lituzke eta ataleko arduradun politikoek kontuak ematea zailduko luke.
“Hizpide duzun erreforalizazio hori, Arabako ereduari jarraiki, ez zait iruditzen baztertu beharreko eredua denik; biztanleriaren ikuspegitik, foru lurraldeak erlatiboki txikiak dira”.
“Gogoeta politikoetan sartu gabe, ikuspegi teknikoa bakarrik kontuan hartuta, ez nuke lurralde-aukera hori baztertuko. Suposatzen denez, batzuek erregulazioari eta plangintzari lotutako eskumena duten eta beste batzuk dirua duten sistema batek funtzionatuko duela pentsatzea ez da errealista. Eusko Jaurlaritzan erantzukizuneko kargu batean zaudenean, orduan konturatzen zara erregulatzeko eta planifikatzeko gaitasun hori ez dela benetakoa; legeak ematen dizun nagusitasuna ez da benetakoa. Halako ezaugarriak dituen sistema bat ez zait gaizki iruditzen, udalerri jakin batzuek esleitu zaien egitekoa baliatu ezin dezaketela onartzen bada eta gizarteari zerbitzu horiek nork eman behar dituen argi eta garbi azaltzen bazaio, gizarteak egoki iritzitakoari kontuak eska dakizkion. Alegia, ikuspegi teknikotik, beste kontu batzuk aintzat hartu gabe, ez zait irrazionala iruditzen”.
“Kalte txiki gisa, ikuspegi pragmatiko batetik eta herrialde honek Lurralde Historikoen Legea sekula baztertu ezin izango duela ikusirik, konponbide onargarria iruditzen zait. Egitura autonomiko baten alde nago eta, hori ezinezkoa bada, lurralde-eremuko kudeaketaren bat behintzat lortzea aurrerapauso bat izan daiteke: eraginkorragoak izango ginateke, ezagutza gehiago garatu ahalko litzateke… Eta hori pertsonek, zerbitzuak udalean eskatzen badituzte ere, aldundiak ematen dituela uste dutela ahaztu gabe. Nik pragmatismoagatik esaten dut: beste hori [kudeaketa autonomikoa] ezin bada, hori [lurralde-kudeaketa] eduki dezagun behintzat, baina, mesedez, guztiok gauza bera eduki dezagun”.
Adierazi denez, pertsona batzuk ez daude konponbide horren alde, diskrezionalitatearen ahalegina baitakar –kasu honetan lurraldekoa- eta gero ezingo zaizkie lurraldeko arduradun politikoei haien kudeaketari lotutako ardura politikoak eskatu. Ildo horretan, adierazi da udal-hauteskundeek oro har Batzar Nagusitako hauteskundeak baldintzatzen dituztela eta herritarrek ez luketela izango hautestontzietan gizarte zerbitzuen definizioaren inguruan lurralde bakoitzean hartuko liratekeen hautak baliozkotu edo ukatzeko benetako aukerarik.
Edozelan ere, eztabaida horiek baino harago –neurri batean espekulatiboak, indarreko araudiak ezartzen duen esparruaren marjinan kokatzen direla kontuan hartuta-, badirudi beharrezkoa dela udal-autonomiaren kontzeptuaren inguruan hausnartzea gizarte zerbitzuen eskubide subjektiboak teorian xedatutako sistema baten esparruan eta, definizioz, zerbitzu horien horniduraz arduratzen diren administrazioen jarduera diskrezionalaren marjina murrizten duen sistema horren esparruan. Udal-autonomiaren kontzeptua testuinguru honetan nola aurreikusten den azalduta, erantzunak askotarikoak dira:
“Udal-autonomia eta eskubide subjektiboa ez dira bateraezinak, kontrakoak baizik, osagarriak dira, baina udal-autonomiak zerbitzu horiek emateko erakunde eskudunen nahikotasun finantzarioa bermatu behar du”.
“Autonomia ez da udaletara mugatzen, aldundiak ere autonomoak dira zerbitzuak emateko. Geratzen dena zera da: autonomiak muga batzuk dituela, ez da absolutua, ezta mugagabea ere”.
“Udal-autonomia eta eskubide subjektiboa ez dira bateraezinak. Gutxieneko komun batzuk egon behar dira eta udal-autonomiarako marjina egon dadila gero. Autonomiak ‘nola jorratu’ hartu behar du aintzat eta ez horrenbeste zertara. Eta ez dugu ahaztu behar azken urteotan autonomia erkidego osoan homogeneotasun handiagorako joera dagoela”.
“Udal-autonomiaren printzipioa oso garrantzitsua da baina gaizki erabiltzen ari gara. Ezin da beto-eskubide bat izan. Orexak, 100 bat herritarrekin, ezin dio Bilboren garapenari (300.000 biztanle baino gehiago) betoa jarri. Eskubide subjektiboak udal-autonomia ‘ponderatu’ edo ‘erlatibizatu’ behar du, gutxieneko izendatzaile komuna ezarriz”.
“Udalerrien autonomiak gizarte zerbitzuak pertsonei hurbiltzeko aukera ematen du, hurbiltasun- eta gertutasun-irizpideetan eta, horrez gain, lurraldearen ezagutza eta bertako biztanleen premiak ezagutzea sustatzen du. Ikuspegi horretatik ‘kultura’ eta ‘ikuspegi komunitarioa’ faboratzen dira.
Gizarte zerbitzuak ematean udal-autonomiaren inguruan nolabaiteko mugak egotea, ildo horretan, funtsezko gaitzat jotzen da, irizpide hori erakunde arteko sistema batean udalen partaidetzaren ziozko betebeharrekin bateragarri egiteko. Elkarrizketatutako pertsona batzuek azpimarratu dute muga horiek herritarrei onartutako eskubideen edukian ardaztu behar direla eta ez horrenbeste hornitzeko erabilitako formuletan:
“Emaitzak zer kontuan hartuta -eta ez nola- neurtu behar dira. Ez ditugu prozesuaren adierazleak erabili behar, emaitzetakoak baizik. Erakunde bakoitzak egokien irizten duen moduan eskaria gain hartu eta bideratu behar du, nahi duen moduan egin dezala, betiere aurretik ezarri diren emaitzak lortzen baditu. Horrek esperimentaziorako bidea ematen du eta arazoak jorratzeko modu berrietarako aukera ematen du, lurralde bakoitzeko premietara hobeto egokituz”.
Azkenik, udal-autonomia baino harago, kontu garrantzitsua udaleko gizarte zerbitzuetako teknikarien ahalduntzea dela uste duten horien iritzia aipatu behar dugu, hain zuzen, udaleko egituren barruan, haien irizpide profesionalak eta herritarren premiei erantzuna emateko beharra eta Gizarte Zerbitzuen Euskal Sistemaren esparruan dauden erakunde arteko konpromisoak ezartzeko.
“Ez da udal-autonomiari lotutako kontu bat; gizarte zerbitzuek estatus zientifikoa eta profesionala lortu ez izanari lotutako kontu bat da, politikariek errespeta dezaten. Borondate politikoari eta ahalduntze profesionalari lotutako kontu bat da, eta ez udal-autonomiari lotutakoa”.
2.4.2. Foru eta udal gizarte zerbitzuen arteko koordinazioa eta lehen mailako arretaren eta bigarren mailakoaren arteko mugak
Udal autonomia kontzeptuari eman nahi zaion esanahia gorabehera, indarrean dagoen araudiaren arabera udal gizarte zerbitzuen eta foru gizarte zerbitzuen arteko koordinazioa berebizikoa da, bi arrazoi nagusirengatik: alde batetik, oinarrizko gizarte zerbitzuak dira sistemarako sarbide modura jardun behar dutenak, lehenengo diagnostikoa egin behar dute eta kasua kudeatzeaz arduratu behar dira esku-hartzearen hasieran; bestetik, lehen mailako arreta eta bigarren mailakoa emateko baliabideak daudenez –batzuetan antzeko beharrizanei erantzuten diete, gainera–, lankidetzan aritzea berebizikoa da arretaren jarraitutasunaren printzipioa betetzeko.
Lehen mailako arreta eta bigarren mailakoa emateko zerbitzuen arteko harremana aztertzeko orduan, erlatiboki independenteak diren hiru elementu bereizi behar dira: bi mailen arteko koordinaziorako harremanak, zorroak lehen mailako arretaren eta bigarren mailakoaren artean ezartzen dituen mugak, eta balorazioa eta diagnostikoa egiteko prozedurekin eta baliabideetara sartzeko prozedurarekin lotutako gaiak.
A.Udalen eta foru aldundien arteko koordinazioa
Lehen mailako arreta emateko gizarte zerbitzuen eta bigarren mailako arreta ematekoen arteko koordinazioa lantzen denean, asegabetasuna orokorra dela dirudi –batez ere udal gizarte zerbitzuetan lan egiten duten pertsonen kasuan– eta bidegabea denaren sentsazioa ere hauteman daiteke. Batzuetan pertsona horiek foru aldundiek ahalmen ekonomiko, politiko eta instituzional handiagoa dutela uste dutelako izaten da (“hemen aldundiek agintzen dute, beti agindu izan dute eta agintzen jarraitzen dute”; “gobernuak ez du inoiz aldundiek baino aginte-ahalmen handiagoa izango”).
Bestalde, adierazi denez, lehen mailako arreta emateko zerbitzuetako langileek duten ezagutzari balioa kentzen diote arreta espezializatua emateko zerbitzuetakoek eta oinarrizko gizarte zerbitzuetako langileek egindako balorazioak eta diagnostikoak zalantzan jarri ohi dituzte. Zentzu horretan, elkarrizketatu diren pertsona batzuen hitzetan mesfidantza eta urruntasun sentimendua nabari daiteke eta batzuetan frustrazioa ere bai, bi mailen arteko koordinazio arazoengatik
“Ez gaituzte entzun ere egiten. Oinarrizko zerbitzuetatik egindako diagnostiko profesionala ez da kontuan hartzen”.
“Lehen mailako arreta emateko zerbitzuen eta bigarren mailako arreta emateko zerbitzuen artean dagoen koordinazio-harremana hobetzeko modukoa da benetan. Udala herritarren eskaera guztiak jasotzen dituen saski-naskia da eta badirudi aldundiek beren zerbitzuak eskaintzeko leihatila modura erabiltzen dituztela udalak. Tresna modura ikusten dituzte udaletxeak eta bigarren mailako erakunde modura hartzen gaituzte. Aldundiak bere ordezkari bihurtzen gaitu eta herritarrak ez daki nor den nor”.
“Batzuetan badirudi aldundien eta udalen artean basailutza-harremana dagoela. Aldundiek gizarte zerbitzuetako aristokrata modura jokatzen dute; haiek harreman gutxiago dute mundu errealarekin eta deribatzen diren prozesu batzuetan pilotak balira bezala jolasten da kasu batzuekin”.
“Lehen mailako arreta emateko zerbitzuetan frustrazio izugarria sentitzen dugu”.
“Aldundiarekin dugun harremana aseguruekin dugunaren parekoa da. Harremana bikaina da, haren beharrik ez duzun bitartean”.
“Koordinazio maila desberdina da udalen eta horien baliabideen eta langileen arabera , eta esku hartzen den arloaren arabera ere aldatu egiten da (edo beharrizan motaren arabera). Hobetzeko, beharrezkoa da etengabe integratzen joatea”.
Bestalde, arestian esan dugun legez, kontsultatu diren pertsona batzuentzat lehen mailako arreta emateko zerbitzuen eta bigarren mailako arreta emateko zerbitzuen arteko koordinazio-arazoak ez dira bi maila instituzional desberdin daudelako sortzen, irizpide tekniko argirik ez dagoelako baizik. Irizpide horiek esku hartzeko eredu komuna finkatzen lagunduko lukete eta erakunde bakoitzaren interesak gailentzea –gaur egun gertatzen den bezala– ekidingo lukete. Pertsona horien aburuz, ahalduntze profesional, zientifiko eta teknikorik eza da arazo nagusia, eta ez lehen mailako arreta emateko zerbitzuak eta bigarren mailako arreta ematekoak erakunde desberdinen menpe egotea. Ildo beretik, kontsultatutako pertsona batzuen esanetan, lehen mailako arreta emateko zerbitzuen eta bigarren mailako arreta emateko zerbitzuen arteko koordinazio-arazoetako asko, gizarte zerbitzuen sistemaren eta gizarte babeserako gainerako sistemen artean egoten direnak barne, gizarte zerbitzuetan lan egiten duten pertsonak eta bereziki Gizarte Laneko langileak profesionalki ahaldundu ez direlako sortu dira.
Beste pertsona batzuen ustez, aldiz, udalen eta aldundien arteko koordinazio-harremana asko hobe daitekeen arren, azkeneko urteetan aurrera pausoak eman dira, bereziki diagnostikoa eta balorazioa egiteko tresna komunak erabiltzen direlako. Horrela, bi erakundeetako profesionalek kasu zehatz baten lan egin dezakete, informazio berarekin. Dena den, pertsona horiek oraindik koordinazio-arazoak daudela eta arreta emateko protokoloak garatu behar direla diote, lehen mailako arretaren eta bigarren mailakoaren arteko ibilbideak argitu ahal izateko.
“Mailen arteko koordinazioa hobetuz doa eta hobetzen jarraitu behar du protokoloen eta koordinaziorako beste tresna batzuen bidez”.
B. Lehen mailako arretaren eta bigarren mailakoaren arteko mugak
Gizarte Zerbitzuen Zorroari eta Mapari buruzko Dekretuak udal gizarte zerbitzuen konfigurazioan izan dezakeen eragina aztertzean, erreferentziaren bat egin zaie (1.2.c atalean) lehen mailako arretaren eta bigarren mailakoaren arteko mugak argi eta garbi zehazteko dauden zailtasunei eta bereziki, zerbitzu mota bera eskaintzen duten (eguneko zerbitzua, gaueko harrera eta ostatua, gehienbat) arreta maila bakoitzerako zentroen arteko desberdintasunak hautemateko dauden zailtasunei. Zenbait pertsonaren ustetan, bi mailen artean funtzioak bereiztea –eta kategoria zehatz batean benetan existitzen diren baliabideetara bideratzea– zaila izaten da batzuetan:
“Legea eskumenen araubidea argitzeko aurrera pausoa den arren, oraindik zaila da jakitea dauzkagun zerbitzu batzuk −mendekotasunaren/autonomiaren, babesgabetasunaren eta bazterkeriaren/gizarteratzearen arloetan− Legearen arabera foru eskumenekoak edo udal eskumenekoak diren jakitea”.
Hala ere, beste pertsona batzuen iritziz, Gizarte Zerbitzuei buruzko Legeak eta Gizarte Zerbitzuen Zorroaren Dekretuak behar bezain argi zehazten dituzte lehen mailako arretaren eta bigarren mailako arretaren funtzioak. Nolanahi ere, beharbada behar bezain argi ez dauden gai jakin batzuk lurralde mailan zehaztu beharko liratekeela uste dute.
“Zerbitzu gehienak argi eta garbi bereizten dira, ondo bereizten ez diren gauza batzuk ere egon ahalko diren arren”.
Edonola ere, kontsultatutako pertsona batzuen iritziz, funtzioen banaketa hori ikuspuntu teknikotik logikoa eta koherentea den arren, erakundeen arteko negoziazioak moteldu eta zaildu ditu Gizarte Zerbitzuen Zorroaren Dekretua garatzeko orduan. Zehatzagoak izateko, zerbitzuek ontzi komunikatu modura funtzionatzen dute –adibidez, udalerriek EELZ gehiago ematen badute, aldundiek gutxiago gastatzen dute mendekotasunari arreta emateko prestazio ekonomikoetan− eta ondorioz, Gizarte Zerbitzuen Zorroaren Dekretuaren inguruko eztabaidak luzatu egin dira eta konplexuagoak bilakatu dira (“Administrazio guztiak, udalak barne, bakoitzaren eskumenak bereiztean zentratu dira, eman beharreko arretaren mugak ezartzean”).
Kontsultatutako pertsona batzuen arabera, lehenengo mailako arretaren eta bigarren mailakoaren arteko mugen inguruan dagoen zailtasun handienetako bat gizartetik baztertuta dauden edo hala egoteko arriskuan dauden pertsonentzako zerbitzu batzuen definizioaren ondorioa da. Zentzu horretan, kontsultatutako pertsona baten hitzetan, “zorroan ez dira kontzeptu garrantzitsu batzuk zehazten, intentsitatea edo eskakizuna esaterako. Aurrera pausoa da, baina ez dago argi: gizarte-bazterkeriaren arloan intentsitatea eta eskakizuna nahasten ditu, ez du azaltzen eskakizuna zer den, etab.”. Oraintsu egindako beste lan batzuetan ere iritzi bera eman dute (SIIS, 2015).
Ildo horretatik, eta bazterkeriaren gaia alde batera utzi gabe, eztabaidan parte hartu duten pertsona batzuen aburuz Zorroaren oraingo definizioak zenbait hutsune sortzen ditu eta beharrizan batzuei ez zaie behar bezala erantzuten, ez foru zerbitzuetatik, ez udal zerbitzuetatik. Ondorioz, beste instantzia batzuek ezer egiten ez zutenez, udal batzuk zorroaren definizioaren arabera haien eskumenekoak ez diren arreta modalitateak haien gain hartzen ari dira:
“Hona hemen errealitatea: puntu honetan ‘izan behar dena’ eta ‘dena’ oso desberdinak dira, udalak arduratzen ari direlako babesgabetasun sozialaren eta bazterkeria sozialaren egoerez, ezgaitasun egoerez (buruko gaixotasunak) eta mendekotasun egoerez. Bilboko Udala hala dabil behintzat, intentsitate altua eta eskakizun baxua eta ertaina eskaintzen gizarteratzeko zerbitzu espezifikoetatik, baina batez ere oinarrizko gizarte zerbitzuetatik”.
Erabakitasun falta hori gorabehera, zenbait pertsonaren ustez lehen mailako arretaren eta bigarren mailakoaren arteko muga argia da gizarteratzearen arloan:
“Esku-hartzearen edo laguntzaren intentsitateak bereizten ditu lehen mailako zerbitzuak eta bigarren mailakoak, zorroaren Dekretuan gizartetik baztertuak izateko prozesuan dauden pertsonei arreta emateko araututa daudenak. Bigarren mailako arreta intentsitate altuko edo ertaineko laguntza behar duten pertsonei ematen zaie, eskakizuna baxua, ertaina edo altua denean (zerbitzu motaren eta modalitatearen arabera) eta laguntzaren iraupena luzea edo ertaina izaten da. Bigarren mailako arreta intentsitate baxuko laguntza behar duten pertsonei ematen zaie, eskakizuna baxua, ertaina edo altua denean (zerbitzu motaren eta modalitatearen arabera) eta laguntza edo egonaldia laburra izaten da iraupenari dagokionez”.
C.Balorazioa eta diagnostikoa egiteko arazoak eta bigarren mailako arreta emateko baliabideetara sartzeko arazoak
Autonomia erkidego mailan mendekotasun, bazterkeria eta babesgabetasun egoerak baloratzeko ezarritako diagnostikorako tresnen erabilerarekin eta hedadurarekin erlazionatutako zenbait zalantza ere sortu dira eztabaidetan. Horri dagokionez, tresna horietako batzuk –bereziki bazterkeriarekin erlazionatuta dagoena, baina baita fitxa sozialarekin eta diagnostiko sozialarekin erlazionatuta daudenak ere–, ez direla orokorrean Euskal Autonomia Erkidego osoan erabiltzen kritikatu da eta zenbait pertsonaren ustez, tresna horien erabilera Euskal Autonomia Erkidego osoko udaletan ezartzeko orduan, Eusko Jaurlaritza pasibotasunez aritu izan da urteetan zehar.
Nolanahi ere, askok esaten dute tresna horiek funtsean mugatzaileak diren irizpideen arabera erabiltzen direla, profil jakin batzuei bigarren bailako arreta emateko baliabideetarako sarbidea mugatzeko. Balorazio-prozesuak “automatizatzen” saiatzen direla ere diote eta batzuen ustez, banakako balorazio profesionalean oinarritu beharko lirateke gehienbat:
“Diagnostikorako tresnak gaiztotasunez erabiltzen dira eta hori herritarrak baloratzeko eta diagnostikatzeko lanak egiten ditugun langileen aurka doa. Bazterkeria diagnostikatzeko tresnari dagokionez, herritarrak gaizki tratatzen ari dira. Guztiz galbideratu dute eredua”.
“Bai mendekotasunaren kasuan eta bai babesgabetasunaren eta bazterkeriaren kasuetan, diagnostikatutako egoeren larritasuna murrizteko eta jendeari bigarren mailako arreta emateko baliabideetara sartzen ez uzteko erabiltzen ari dira diagnostikorako tresnak: tori, hau zuretzat, ea horrekin zer egiten duzun”.
“Balorazioa egiteko tresnek, orain erabiltzen diren moduan erabilita, pertsonak sailkatzen dituzte, haien ibilbidearen konplexutasuna ezkutatzen dute, lehen mailako arretaren eta bigarren mailakoaren arteko tentsioa sortzen dute pertsona bakoitzari arreta nork eman behar dion erabakitzeko orduan eta gainera, profesionalak haurrak garela dirudi horren ondorioz”.
“Lehen informazioaren bilketa, analisia eta transmisioa sistematizatzen laguntzen zuen eredu bat geneukan; orain, aldiz, jendea sailkatu eta objektibatu ezin daitekeena objektibatzen duen eredu bat daukagu, medikuntzan ere diagnostikoa egiteko probak interpretatu egin daitezkeela diotela dakigun arren”.
“Ezaugarri hauek dituen tresna behar bezala erabiltzen da pixkanaka-pixkanaka baliatzen denean. Langileak lagundu beharreko pertsona ezagutzen du lehenengo, konfiantzazko harremana sortzen du eta kasua bada, beste langile batzuekin koordinatzen da, diagnostiko zehatzagoa egiteko. Bestalde, tresna txarto erabiltzen da galdetegia inkesta bat izango balitz bezala betetzen saiatzen garenean, diagnostikatu beharreko pertsona ezagutzeko denborarik ez dugunean, eta are gutxiago konfiantzazko harremana sortzekoa. Horrela eginez gero, bistatik galtzen ditugu ereduaren helburuak eta bazterkeriaren inguruan egindako balorazioaren emaitza zalantzazkoa izaten da”.
Balorazioa egiteko tresnen erabilerarekin erlazionatutako kontuak alde batera utzita, eztabaidan murgildu ziren taldeak baliabideetarako sarbidearekin erlazionatutako beste kontu batzuen inguruan ere aritu ziren, bigarren mailako arretari dagokionez batez ere. Zentzu horretan, “giltza bikoitza”ren kontzeptuari egin diote erreferentzia: bigarren mailako arreta emateko baliabideetarako sarbidea foru administrazioan baliabide horietaz arduratzen direnen irizpideen menpe dago –hala diote Gizarte Zerbitzuei buruzko Legeak eta Zorroaren Dekretuak, lehen mailako arretaren esparruan kasua kudeatu duten pertsonen irizpidea edozein delarik ere. Batzuentzat erabaki horrek lehen mailako arreta ematen duten zerbitzuen egitekoa mugatzen badu ere, beste batzuentzat erakunde guztiek hartutako erabakia da eta beste arlo batzuetan ere, osasun arloan esaterako, lehen mailako arreta emateaz arduratzen diren langileek erabakitzeko eskubidea dute baliabide espezializatuak esleitzeko orduan.
“Gizarte Zerbitzuei buruzko Legearen arabera, bigarren mailako arreta zerbitzuetan egindako balorazioa loteslea da lehen mailako arreta zerbitzuentzat, eta erabaki hori onartzera behartuta zaude. Horrek lehen mailako arreta zerbitzuen papera ahultzen du. Bigarren mailako baliabide gehienak ostatua emateko dira, eta bigarren mailako arreta zerbitzuan pertsona bati baliabide horretan sartzea ukatzen badiote, atean geratzen zaizu pertsona hori”.
“Arlo horretan balorazio eta diagnostiko loteslearen gaia da zailtasunetako bat. Horiek bigarren mailako arreta zerbitzuetan kokatzeak ez du uzten bi mailen artean harreman hurbila izaten. Lehen mailako arretaren eta bigarren mailakoaren artean koordinatzeko organo egonkor bat sortzea litzateke ideia bat. Momentu honetan kasu edo zerbitzu mailan koordinatzen dira, edo txandaka, beharrezkoa denean. Sistema mailan koordinatzea falta da. Bestalde, Zorroan lehen mailako arretaren eta bigarren mailakoaren arteko mugez baino ez da hitz egiten ia, arreta emateko arlo bakoitzak duen osaeraz, alegia. Gehiago landu behar dira bi arreta mailen arteko zubiak: bazterkeria eta babesgabetasun egoeran dauden kolektiboei dagokienez, joan-etorri asko daude lehen mailako arreta arloaren eta bigarren mailako arreta arloaren artean. Joan-etorri horiek ez dira aurreikusi”.
“Zorroak ñabardura txikiak gehitzen ditu baina agerikoa da bakoitzak bere interesen arabera baloratzeko beldurra dagoela. Lana hirugarren batzuen esku uzteko gogoa ematen du, haiek onuradunaren onerako jardun dezaten”.
“Gastua prebenitzea eta hura nork ordaindu behar duen erabakitzea dago guztiaren gainetik. Arreta mailen arteko gurutzaketak erabiltzailearen onurarako izan beharko lirateke, eta arretaren kostua eta kostu hori nork ordaindu behar duen erabakitzea beti daude tartean”.
Kontsultatutako pertsona batzuen aburuz, arreta pertsonalizatua emateko adostutako plan-eredua arautzea erabilgarria izan liteke, bai plan horiek errazago egiteko eta bai lehen mailako arretaren eta bigarren mailakoaren artean ager daitezkeen desadostasunak argitzeko, lagundutako pertsonek behar dituzten baliabideei dagokienez:
“Bi zerbitzuek balorazio desberdinak egiten dituztenean, bigarren mailako arreta emateko zerbitzuak pertsonei arreta eskaintzeko plaza edo baliabide nahikorik ez duelako dela izaten da ohiko susmoa. Egoera horretatik abiatuz, larritasun gutxiago erakusten duten balorazioak egiten dituzte. Zerbitzu espezializatuak hartutako erabakia loteslea dela kontuan hartuta, lehen mailako arreta zerbitzuetako langileen ustez prozesuan parte hartzeak ez du zentzurik, azkenean foru zerbitzutik kanpo geratutako pertsonei haiek lagundu beharko badiete ere. Gai hori arautzea nahas-masa izan daitekeen arren, desadostasunak nonbait bildu beharko liratekeela uste dut, hausnarketa bat egiteko, gutxienez. Beste gauza batzuen artean, hausnarketa horren bidez prestazio edo zerbitzu jakin batzuetara sarbidea izateko baldintzak eta horien ondorioak eztabaidan jarriko genituzke”.
“Gaur egun lehen mailako arreta zerbitzuetako langile asko arreta espezializatuko balorazio zerbitzuentzako berriemaile izatera mugatzen dira, azkenean zerbitzu horiek erabakitzen baitute zerbitzuetarako sarbidearen inguruan. Horrez gain, batzuetan lehen mailako arreta zerbitzuetako langileek balorazioak egiten dituzte, ostean bigarren mailako arreta zerbitzuetako langileek baliogabetzen dituztenak. Balorazioa egiteko dauden tresna komunak erabiltzeko orduan bi arreta mailek balidatutako irizpide homogeneorik ez dagoelako gertatzen da hori”.
2.4.3.Udalaz gaindiko erakundeen egitekoa udal gizarte zerbitzuak garatzeko eta sistema artikulatzeko orduan
Egungo eskumenen esparruan dauden abantailez eta desabantailez edo aldundien eta udalen arteko koordinazioaz haratago, gizarte zerbitzuen sistema osatzen duten maila desberdinetako erakundeek bere gain hartutako edo haiei agindutako funtzioekin lotuta daude sistemaren gobernantzarako eta artikulaziorako arazoak. Hori dela eta, elkarrizketetan eta eztabaidarako taldeetan, udalaz gaindiko erakundeek (aldundiek eta Eusko Jaurlaritzak, batez ere) udal gizarte zerbitzuen garapena sustatzeko izan beharko luketen egitekoaren inguruan duten iritzia emateko eskatu zitzaien parte-hartzaileei.
Gai horren inguruan argi eta garbi bereiz daitezkeen bi jarrera antzeman dira (berriro ere udal autonomiari eta gizarte zerbitzuen arkitektura instituzionalari buruzko eztabaidara garamatzatenak, gainera). Alde batetik, elkarrizketatutako pertsona batzuek arestian aipatu dugun udal autonomiaren irizpidea garrantzitsua dela azpimarratu dute eta uste dute ez direla udalak “tutoretzapean” jarri nahi, haien erantzukizunak gauzatzeko orduan.
“Nik ez dut uste Gizarte Zerbitzuen Euskal Sistemaren kudeaketa zentralizatua izan behar denik. Udalak heldu egin behar direla eta autonomoak izan behar direla uste dut. Ez die inork agindurik eman behar baina horrek ez du esan nahi dutena egin dezaketenik: Zorroa, mapa, etab. errespetatu behar dira. Erakunde bakoitzaren autonomia errespetatzea da bidea”.
“Ez dituzte udalak adingabeak izango balira bezala tratatu behar. Udalak ez dira aldundien tutoretzapean egon behar, Mapa bete eta garatzeko. Mapa eta Zorroa garatzeko, tolerantzia eta bata bestearekiko konfiantza beharrezkoak dira”.
“Aldundiek paper aktiboagoa izan behar dute udalerri txikiei laguntzeko, baina horrek ez du esan nahi erakunde bat bestearen tutoretzapean egon behar denik”.
Dena den, beste pertsona batzuek erakunde komunek sistemaren artikulazio solidoagoa bermatzeko bete ahalko lituzketen edo bete beharko lituzketen funtzioak azpimarratu dituzte. Nolanahi ere, horien artean bi jarrera bereiz daitezke: lehenengo kasuan, erakunde komunek –Eusko Jaurlaritzak bereziki– lidergo handiagoz jardutearen aldekoak dira, Zorroan ageri diren zerbitzu desberdinen araudia erregulatzeari dagokionez eta bereziki udal gizarte zerbitzu guztietan esku hartzeko eredu komun bat finkatzeari dagokionez ere bai. Ildo horretatik, kontsultatutako pertsona batzuen ustez, ezagutza kudeatzeko orduan Euskal Autonomia Erkidegoko gobernuak askoz ere paper aktiboagoa izan beharko luke, ideia honetatik abiatuz: sistemaren homogeneizazioa ez da araudien bitartez bakarrik lortzen, ahal bada hausnarketarako eta prestakuntzarako espazio teknikoak garatuz lortzen da, ezagutza komuna partekatu eta sortu ahal izateko.
“Eusko Jaurlaritzak liderra izan behar du esku hartzeko eredua zehazteko eta antolakuntzaren berrikuntza bultzatzeko orduan. Horren inguruan jardunaldiak eta antzekoak antolatzen dira sarri, ezagutza partekatzeko, baina kasu gehienetan kolektibo edo arazo zehatz batzuetan zentratzen dira eta ez antolakuntzan (antolakuntzaren berrikuntzan). Hor Eusko Jaurlaritzan badu zer eginik. Antolakuntzaren arloan esperientziak trukatzeko aukera sustatzea, egin daitekeela erakustea. Eta horrez gain, esperientzia pilotuak bultzatzea”.
“Nire ustez, erakunde komunek metodologia-esparru argiak sortzeko egin daitekeen guztia egin beharko lukete. Esparru horiek alderdi teknikoarekin erlazionatuta egon beharko lirateke, eta ez horrenbeste alderdi juridikoarekin edo politikoarekin. Horretarako, administrazio komunek garrantzia eman beharko liokete langileak ikuskatu eta gaitzeari, uharteak bagina bezala lan egiten jarraitu ez dezagun. Aholkularitza teknikoa eskaintzeko prozesuak beharrezkoak dira, programak kohesioz eta koherentziaz martxan jartzeko Euskal Autonomia Erkidego osoan. Horrez gain, gauzak ondo egiten ari ez den langile oro gainbegiratu behar da eta beharrezkoa izanez gero, belarrietatik tiratu behar zaio”.
“Udal batzuek zerbait egin nahi dute baina ez dakite nori eskatu behar dioten. Zentzu horretan, bai gobernuak eta bai aldundiek esku hartzeko ikuspegia eta metodologiak zehazteko prozesua gidatu beharko dute. Lan hori egitea beharrezkoa da udal guztietatik ematen den erantzuna orientatzeko, erantzun horri kohesioa emateko eta pertsonak udal bakoitzak eskaintzen dionaren arabera higitzea ekiditeko. Herritar guztiei erantzun bera ematen dien sistema bat izateko –pertsonak edozein udalerritan bizi direla ere–, funtsezkoa da erantzunak kohesionatzea ikuspegi metodologiko komunetik, eta kohesio metodologikorako prozesu hori nork orientatu eta gidatuko duen da galdera”.
“Komenigarria litzateke zorroan ageri den zerbitzu bakoitzerako eredu bat garatzea, orientazio modura eta [urriaren 6ko 185/2015 Dekretuaren] Fitxan baino gehiago sakonduz. Zerbitzuen ikuspegiari eta xedeari dagokienez, gutxieneko batzuk ezarri beharko lirateke, legerian ezarritako printzipioak errespetatuz eta horiek ere betetzen direla bermatuz. Beste modu batera esanda, zorroan ageri diren zerbitzuez gain, horiek aplikatzeko tresnak ere agertu beharko lirateke”.
“Udalaz gaindiko erakundeek aholkularitza teknikorako baliabideak eskaini beharko lizkiekete lehen mailako arreta zerbitzuetako langileei. Baliabide horiek presentzialak izan beharko lirateke, beste sail batzuetan eskaintzen direnak bezalakoak. Eta aldundiek udalei lagundu beharko liekete. Izan ere, udalerri askotan gizarte zerbitzuek aldundiarentzat lan egiten dutela sentitzen dute neurri batean”.
Erakunde komunen egitekoa (batez ere Eusko Jaurlaritzarena) erregulazioan eta planifikazioan zein ezagutzaren kudeaketan oinarritu beharko litzatekeelako ideiatik abiatuz, Gizarte Zerbitzuen Behatokia eta Gizarte Zerbitzuen Informazio Sistema gutxi garatu direla adierazi dute pertsona batzuek. Gizarte zerbitzuak ebaluatzeko eta ikertzeko euskal institutua sortzearen alde ere agertu dira, politika publikoen eragina ebaluatu ahal izateko eta horien eraginkortasunaren probak lortu ahal izateko.
“Gizarte zerbitzuetako politika publikoak ebaluatzeko institutu bat behar dugu, administrazioaz eta gobernuaz kanpokoa, egiten dena ebaluatzeko, adierazleak ezartzeko, beharrizanak hautemateko, etab. Institutu horren bidez, aurrera egingo genuke eta arazo politikoak eta teknikoak bereiztuko genituzke. Informazioa emango liguke eta ezagutza sortzeko aurrera pausoak eman ahalko genituzke”.
“Egiten dugun lana ikusgarri egitea ezinbestekoa da, egiten dugun lanaren kostuaren eta eraginkortasunaren arteko harremana ikusgarri egitea”.
Ezagutzaren kudeaketarekin erlazionatutako kontuak alde batera utzita, elkarrizketetan eta eztabaidarako taldeetan parte hartu duten pertsona batzuek Gizarte Zerbitzuen Erakunde Arteko Organoak paper aktiboagoa izatea ere nahi dute, sistemaren funtzionamendurako oinarrizkoak diren erabakiak hartu baino zerbait gehiago egin dezan.
“Eusko Jaurlaritzak jarduteko irizpideak eta moduak sor ditzake Gizarte Zerbitzuen Erakunde Arteko Organoaren esparruan, akordioak eta adostasuna baliatuta”.
“Gizarte Zerbitzuen Erakunde Arteko Organoa sistema kudeatzeaz arduratzen den organoa da, baina praktika eta ezagutza falta zaizkio lankidetzaren arloan”.
“Erakunde Arteko Organoak egiteko bat izan lezake [lehen mailako arretaren eta bigarren mailakoaren artean mugak ezartzeko orduan], baina ez zaio horretarako eskumena esleitu. Eskumen horiek esleitu beharko litzaizkioke, botere betearazlea izan dezan”.
Antzeko bidetik, pertsona batzuek Gizarte Zerbitzuei buruzko Legean ageri diren zenbait gauza berreskuratu beharra dagoela uste dute, Gizarte Zerbitzuen Goi Ikuskaritza esaterako, baina ez ikuskatzaile edo fiskalizatzaile modura, errealitatea ezagutzeko, hutsune nagusiak identifikatzeko eta erakundeen arteko akordioak betetzen direla bermatzeko tresna modura baizik. Zentzu horretan, erabiltzaileek baliabideak –bai bigarren mailako arreta zerbitzua eta bai lehen mailako arreta zerbitzua– erabiltzeko duten eskubidea bermatzeko orduan eta udalerriek Zorroaren Dekretuan eta Gizarte Zerbitzuen Mapan ezarritako obligazioak betetzen dituztela bermatzeko orduan, Goi Ikuskaritzak bete zezakeen paperaren inguruan ez sakontzeko erabaki zela gogorarazi dute elkarrizketatutako pertsona batzuek. Zentzu zabalagoan, udal gizarte zerbitzuekin erlazionatutako hainbat gauza arautzeko orduan Eusko Jaurlaritza erabakitasun gehiagoz gailendu ez izana deitoratu dute batzuek, oinarrizko gizarte zerbitzuetan ematen den arretaren erratioak arautzeko orduan esaterako (dena den, beste pertsona batzuek gogorarazi dutenez, gutxieneko erratio horiek ez ziren zehaztu udalek beraiek jarritako presioagatik).
“Goi Ikuskaritza sistema harmonizatzeko eta koherentzia gehiago emateko tresna aproposa izan zitekeen, baina ez ikuspuntu fiskalizatzaile batetik begiratuz gero, prestakuntza eskaintzeko, tresna komunak sustatzeko, adierazleak zehazteko eta abarretarako baizik. Hala ere, geroko planteamenduagatik ezerezean gelditu zen, edukirik gabe”.
Hala ere, beste kasu batzuetan, araudiak Eusko Jaurlaritzari ezagutza antolatzeko, arautzeko eta kudeatzeko ematen dizkion eskumenak edo aldundiei antolatzeko eta koordinatzeko ematen dizkien eskumenak garatzeaz haratago, kontsultatutako pertsona batzuk aldundiek paper aktiboagoa hartzearen alde agertu dira, bereziki udalerririk txikienetan laguntza teknikoa antolatu eta emateari dagokionez (eta baita zerbitzuak zuzenean emateari dagokionez ere). Kasu batzuetan aldundiek dagokien lurraldearen lider papera bere gain hartzeko eta Gizarte Zerbitzuen Legeak, Tokiko Erakundeei buruzko Legeak eta Gizarte Zerbitzuen Mapak aitortutako zerbitzuen mankomunizazioa sustatzeko eskumenak garatzeko eskatzen da; beste kasu batzuetan, aldiz, aldundiak haratago joateko eskatzen da –Arabaren ereduari jarraituz neurri batean, arestian aipatutako eskumenen banaketarako–, eta udalerririk txikienen kasurako egungo araudiaren esparruan esplizituki azalduta ez dauden eskumenak haien gain hartzeko.
“Zorroaren Dekretua onestea ez da nahikoa gauzak aldatzeko. Aldundiek laguntza tekniko eta finantzarioa eman behar diete udalei eta batez ere, lurralde mapak garatzeko itunak egon behar dira. Aldundiek laguntzaile lan hori egin behar dute bai edo bai”.
“Udalek ahalmenik ez duten arloetan, jendearen eskubidea diren zerbitzuak eskaini ahal izateko plan bat eskatu behar zaie aldundiei. Legeak eta Zorroak mankomunitateei buruz dihardute, baina 100 biztanleko udalerri bat kudeatzeko ezintasuna berbera da 100 biztanleko hamar udalerri dituen mankomunitate baten kasuan ere: ez da ahalmena gehitzen, ezintasun bera da. Eta horretaz arduratzeko eskatu beharko genieke aldundiei, Araban egin den bezala, gutxi gorabehera. Nola hautematen da udal kudeaketarako ezintasun hori? Ez dakit, baina badakit biztanleriaren atalase batzuk daudela eta horien azpitik egonez gero, ezinezkoa da bideragarria den zerbitzu bat eskaintzea”.
“Ezin ahaz dezakegu aldundiak tokiko administrazioa ere direla eta historikoki haien funtzioa udalerri txikietan zerbitzuak ematen laguntzea izan dela. Hori dela-eta, nire ustez, aldundia udalerri txikietan zerbitzuak eskaintzeaz arduratzearen alde egin genezake, udalerri horiek beren kabuz zerbitzu horiek eskaini ezin dituztenean, araudia eta erakundeen egitura aldatu gabe”.
“Aldundiak udalerrien mankomunizazioa sustatzen eta udalerrien arteko finantza-akordioak errazten saiatu behar dira, udalen eskumenekoak diren zerbitzuak eta udalaz gaindikoak eta lurralde mailakoak direnak garatzeko. Udal txikiei laguntza teknikoa emateko gai ere izan beharko lirateke”.
“Nire ustez, aldundiek laguntza eman behar diete udalei –kasu batzuetan beste batzuetan baino gehiago–, kudeatzeko, antolatzeko, laguntza teknikoa, etab. Aldundiek zerbitzuak bien artean eskaintzeko akordioetara iristera animatu eta lagundu behar dituzte udalerriak. Aldundien egitekoa ez litzateke bigarren mailako arrea zerbitzuak eskaintzera mugatu behar. Bermatzaile, bultzatzaile, sustatzaile eta abar modura ere jardun beharko lukete”.
Azkenik, esan beharra dago, geroago azalduko dugun bezala, kontsultatu ditugun pertsona batzuen iritziz udalaz gaindiko erakundeek lehen mailako arreta garatzen laguntzeko egin beharreko ekarpenik handiena zerbitzu horiek behar beste finantzatzea izango litzatekeela.
“Erakunde komunak erakundeen arteko koordinazioan zentratu behar dira eta batez ere, egonkortuta ez dauden zerbitzuak garatzeko aurreikusitako laguntza finantzarioa ematean”.
2.4.4. Lurralde-antolamendua egokitzea eta lurralde-mapak egitea
Gizarte Zerbitzuen Legean eta ostean garatutako Gizarte Zerbitzuen Mapan ezarritako lurralde-antolamendua berebizikoa da lehen mailako arreta emateko gizarte zerbitzuak antolatzeko. Beren zerbitzuetako batzuk dezentralizatzera bultzatu dituzte udal handi batzuk eta horrela, lurralde-banaketa orekatuagoa litzateke udalerri osoan, oinarrizko eremu eta aldeetan banatuta bailegoke. Aldi berean –eta hemen agertzen dira arazo nagusiak– eremuetan eta eskualdeetan batzera bultzatu dituzte udalerri txiki eta ertain asko eta beraz, udalen eskumenekoak diren baina lurralde mailan udalaz gaindikoak diren zerbitzuak eskaintzera ere bai.
Ildo horretatik, Mapan ageri den bezala, lurralde mailan antolatzea eta hurbiltasun maila jakin batzuetako baliabideei egoztea aurrera pauso garrantzitsua da kontsultatu diren pertsona batzuen ustez:
“Aurrera pauso garrantzitsua dela uste dut, baina bigarren mailako arretarekin egitea lehen mailakoarekin egitea baino errazagoa da. Edozein kasutan ere, etorkizunean antolamendu desberdin bat izan dezakeen eta izan behar duen eredu bat dela uste dut. Baina antolamendua bera oso pauso garrantzitsua da”.
Ildo beretik, kontsultatutako pertsona batzuek Maparen xedapenak orientagarriak direla diote eta arreta emateko orduan hurbiltasunaren irizpideak baliabideen aprobetxamendua eraginkorra izateko irizpideekin bateragarriak izan behar direla azpimarratu dute. Lehen mailako arreta emateko egoitza-baliabide batzuetan okupazio-tasa oso baxua dela adierazi dute. Ondorioz, zentroak lurraldean zehar banatzeko orduan zuhurtziaz jokatzea gomendatzen da eta Mapan baliabideak ahalik eta hurbilen egoteko bi mekanismo ageri direla gogorarazten da. Bestalde, beste pertsona batzuek Mapa guztiz orientagarria dela kritikatu dute eta batez ere, zerbitzu edo prestazio bakoitzerako ezarritako gutxieneko estaldura hurbiltasun mailaren arabera dagokien lurralde-esparruari aplikatzen zaiola kritikatu dute.
“Mapak dioena da Getxok adibidez, tutoretzapeko 17 apartamentu izanda, Bizkai osoko beharrizanak estaltzen dituela. Eta horixe gertatuko da: inork ez du eraikuntzako eta kudeaketako gastu izugarria dakarren tutoretzapeko apartamenturik eraikiko, obligazio zehatzik ezartzen ez bada”.
“Begien bistakoa da; honelako xedapenak gomendio hutsak dira eta ez lukete zentzurik izango gizarte-babeserako gainerako sistemetan. Lagapen horiek Mapa eta Zorroa onesteko modu bakarra izan dira eta erakunde batzuek gastua kontrolatzeko duten interesari erantzuten diote, eta ez herritarren interesari. Horrez gain, gutxieneko egoera batetik abiatzen garela kontuan hartzen badugu, akabo”.
Udalen eskumenekoak diren baliabideetarako sarbidea bermatzea zaila izan daitekeela –orientazioarekin eta gomendioekin antolatutako esparru batean– ere eztabaidatu zen. Arestian esan dugun bezala, sistema bera antolatzeko eta lurralde mailan ere antolatzeko elementu garrantzitsua da. Izan ere, eskualde edo eremu bateko gizarte zerbitzuak estaltzen dituen lurralde batean erroldatuta dauden pertsona guztiek eremu horretan dauden gaueko harrera egiteko, ostatu emateko eta eguneko arreta emateko baliabideetara jotzeko aukera izango lukete, berdin da baliabide hori zein udalerritan dagoen eta zein udalerrik finantzatu duen. Argi dago horrek egoki diren lankidetza- eta kofinantzaketa-hitzarmenak lortzera behartu beharko lituzke eremu edo eskualde horiek osatzen dituzten tokiko administrazioak.
“Gure ustez, lurralde-antolamendua izango da arazorik handiena. Hori konpontzen ez bada, ezingo dugu aurrera egin. Inguruko udalerriekin harremanetan egotera behartzen ditugu udalerriak eta hori udal autonomiaren aurka doa”.
“Udalerri bateko baliabideak inguruko beste udalerriren batean erroldatutako pertsona batek erabiliko dituela ulertzea zaila da, eskualde horretan aldez aurretik finantza-akordiorik ezarri ez bada. Nola konpon daiteke egoera hori?”
“Nork behar dezake udalerri bat mankomunatzera bertako herritarrek zerbitzu baterako sarbidea izan dezaten, udalerriak mankomunatu nahi ez badu? Herritarrak eskubidez erabil dezakeen zerbitzua eskaintzea ez da udal autonomia, zerbitzua bai edo bai eskaini behar delako. Baina mankomunizazio baten bidez egitea udal autonomiaren baitan legoke. Eta zer gertatzen da mankomunatu nahi ez duen eta zerbitzu hori eskaini ezin duen udalerri batean bizi den herritarrarekin? Eskubidea ezerezean gelditzen da”.
Lurralde-antolamenduari dagokionez baita ere, elkarrizketatu diren pertsona batzuek Gizarte Zerbitzuen Lurralde-mapak egiteko orduan udalen iritzia kontuan hartzea beharrezkoa dela azpimarratu dute. Horrekin lotuta, batzuek haien lurraldeetan lurralde-mapak egiteko orduan ez dela informaziorik eman kritikatu dute. Horrez gain, udal administrazioek mapa horiek zehazteko orduan izandako parte-hartze eskasa kritikatu dute.
“Ez dakigu lortutako akordioak zertan dautzan, momentuz ez gaituzte kontuan izan antolamendurako”.
“Aldundiek mapak udalerriak aintzat hartu gabe egin ahal izateak kezkatzen gaitu”.
Lurralde-antolamenduaren harira, interesgarriak diren beste gai ere jorratu ziren azkenean. Alde batetik, elkarrizketatutako pertsona batzuek oinarrizko gizarte-unitateen kokapena eta udal handien kasuan deszentralizatzeko beharra aipatu zituzten. Gizarte Zerbitzuen Legeak eta Mapak ez dute kokapen fisiko zehatz eta bereizia duen oinarrizko gizarte-unitaterik sortzeko obligazioa ezartzen, hiru mila edo bost mila biztanleko. Hala ere, udalerririk handienen kasuan komenigarria litzateke deszentralizatzen saiatzea, bai zentroen kokapenari dagokionez eta bai horien antolaera funtzionalari dagokionez.
Udalerri batzuetan dauden zenbait baliabideren metaketari –batez ere gizarte-bazterkeriarekin erlazionatuta daudenei−, eta hiriburuen mugakideak diren edo haietatik hurbil dauden udalerri batzuek beraien erantzukizunak hiriburuen kargu utzi izanari ere egiten zaie erreferentzia. Horrekin lotuta, kontsultatutako pertsona batzuen esanetan, udalek ezin dituzte Gizarte Zerbitzuen Legearen esparruan esleitu zaizkien eskumen berriak behar bezala bere gain hartu, sistemaren erakunde-arkitekturagatik eta batez ere ez dagoelako sistema hori arautzen duen erakunderik. Zehatzago esateko, baliabide-sare zabala garatzearen alde egin duten udal batzuk baliabide horiek ixteko arriskuan daudela aipatu da, beste udalerri batzuetan horrelako sarerik garatu ez delako eta beraz, azken udalerri horietan lehen mailako arreta emateko gizarte zerbitzuek estali ez duten eskari osoa haien gain hartu behar dutelako. Egoera horren ondorioz, baliabide berriak sortzen ari dira, baita horiek garatzeko ahalmen ekonomikoa eta borondate politikoa dituzten udalerri batzuetan ere. Beraz, sistemaren egungo funtzionamenduarekin eskumen berriak bere gain hartzen dituzten udalerriak zigortzen ari gara eta gainera, ez ditugu hala egiten ez duten udalerriak zigortzen.
“Herritar guztientzako zerbitzuak eskaini behar dira edozein udalerritan. Zerbitzu jakin batzuk martxan jartzeko adorea edo borondate teknikoa duten udalek zerbitzuak sortzen ari direla dakite eta inguruko udalek ez dakite nola egiten ari diren baina beste horiei heltzen zaizkie inguruko udalerrietako biztanleak. Pertsonak zenbat eta bazterkeria-egoera larriagoan egon, gehiago gertatzen dira horrelakoak”.
“Gizarte-bazterkeriaren kasuan, jendea udal bakoitzak eskaintzen dionaren arabera mugitzen da. Ondorioz, zerbitzuak martxan jartzen dituzten udalek kendu egiten dituzte, ‘zu (beste udal batzuk) ez zara gauza bera egiten ari’ diotelako. Beraz, lurraldeko edozein lekutan herritar guztien beharrizanei erantzuten dien lege baten inguruan ari bagara, erantzunen arteko kohesioa lortu behar dugu eta ez baliabideak eskaintzearen ikuspuntutik bakarrik, ikuspuntu metodologiko batetik ere bai. Galdera honakoa litzateke: nor arduratuko da prozesu hori orientatzeaz, gidatzeaz eta buruan izateaz?”
2.4.5.Zerbitzu jakin batzuen baterako kudeaketarako formulak lortzeko aukera
Lehen mailako arretaren eta bigarren mailakoaren arteko mugak zehazteko dauden arazoak eta udalaren erantzukizuna diren eta udalaz gainduko lurralde-eremuan dauden taldeak sortzeko zailtasunek eragindako arazoak neurri batean konpon daitezke, zerbitzu jakin batzuen kudeaketa partekatua egiteko formulen bitartez. Ildo horretatik, aurreko kapituluan azaldu dugu Tokiko Erakundeei buruzko Legeak udalen arteko elkartze-formula horiei lehentasuna ematen ez badie ere, ez dituela baztertzen. Ez du erakundeak sortzeko aukera ere baztertzen, administrazioen arteko partzuergoak adibidez, maila desberdinetako administrazioak batzen dituztenak, zerbitzu jakin batzuk eskaintzeko.
Eztabaidatzeko taldeetan parte hartu duten pertsona batzuek Arabako kuadrillekin izandako esperientzia –hartzen duten lurralde osoan gizarte zerbitzuak kudeatzeko aurrekontu komuna dute– eta lurralde horretako landa-eremuko eguneko zentroekin izandakoa ekarri dituzte gogora. Antzeko bidetik, kostuak konpentsatzeko mekanismoen inguruan ere aritu ziren, arestian aipatu ditugunak. Mekanismo horiek funtsezkoak dira udalaz gaindiko taldeak sortzeko eta horrela, baliabideak behar bezain hurbil izatea bermatuko da eta udalik txikienak ez dira eremu edo eskualde mailan mantendu daitezkeen baliabideak beraien kabuz sortzera behartuta egongo:
“Baliabide bat ez duen udal batek beste udal baten bidez eta taldekatzeko beharrizanik gabe eskaini ahal izateko beharrezkoak diren mekanismoak bultzatu behar dira. Hori garrantzitsua da azpiegituren defizita konpontzeko eta eguneko, gaueko eta ostatu hartzeko zerbitzuak eskaintzeko gaitu ezin dituzten udalerri askoren egoera konpontzeko”.
“Gizarte Zerbitzuen Erakunde Arteko Organoak bultzatutako akordioen eta protokoloen bidez bultzatu beharko litzateke hori guztia. Horrek funtzionatzen ez badu, sistemak ez du funtzionatuko”.
Batzuen ustez, Katalogoan ageri diren zerbitzuak horien garapenerako aurreikusitako eremu geografikoetan eta biztanleria-eremuetan eskaini ahalko lirateke horrelako formulen bidez. Dena den, kontsultatutako pertsona gehienen ustez horrelako lankidetza-formulak bigarren mailakoak izan beharko lirateke eta batzuetan gizarte zerbitzuak mankomunizatzea arriskutsua izan daitekeela azpimarratu dute:
“[Horrelako formuletara jotzea] beharrezkoa iruditzen zait sistema garatzeko fase honetan, zerbitzu edo udal jakin batzuen kasuan. Baina ez dut uste behin betiko eredua denik”.
“Mankomunitateak garatzea litzateke aproposena, baina ez da beharrezkoa zerbitzu guztien kasuan. Zerbitzu bakar bat kudeatzeko mankomunitateak edo partzuergoak sor litezke”.
“Bazterkeriaren arloan kudeaketa-agindu bat ondo etor liteke (ikuspegi juridikotik formularik egokiena ote den ez dakidan arren), edo lankidetza-hitzarmen bat. Arlo horretan joan-etorri asko daude maila desberdinetako zerbitzuen artean eta hori gutxi balitz, lehen mailako eta bigarren mailako zerbitzuak (eguneko zerbitzuak, adibidez) lurralde-antolamenduaren bi maila desberdinetara atxikita daude. Horrek are gehiago zailtzen ditu gauzak. Baterako kudeaketa egitea edo kudeaketa lagatzea ere ideia ona litzateke eguneko eta gaueko arreta emateko zerbitzuetarako”.
“Badago kudeaketa-aginduen inguruan kezkatzen nauen gauza bat: kudeaketa bera. Esate baterako, topagunearen kasuan, Eusko Jaurlaritzaren kudeaketa-agindua zena, ez dugu arazorik izan. Baina gobernuak kudeaketa eta erabakiak hartzeko eskumena haien osotasunean eskuordetu zituelako. Alabaina, planteatzen ari garen kasu honetan, lehen mailako arreta emateko zerbitzuei bigarren mailako arreta kudeatzeko agintzen bazaie edo alderantziz, baliabidea kudeatzeko eta erabakiak hartzeko ere autonomia egon behar da. Beste modu batera esanda, ezin da finantza-agindu bat bakarrik izan eta gero baliabidearen kudeaketaren inguruko erabakiak hartzeko eskubidea gorde”.
“Mankomunitateek ez dituzte udalak ordezkatu behar baina nire ustez horrelako irtenbideak aintzat hartzea komeni da, bigarren mailako irtenbide modura betiere”.
“Desabantailak ere badituen arren, lurralde-elkarketak honako abantailak ditu. Batera jarduteko aukera ematen du eta neurri batean, eskumen maila txikien eta eskumen maila garrantzitsuen arteko desorekak sortutako arazoak konpontzen laguntzen du horrek. Gainera, elkarketa horren oinarri modura funtzionatzen duten udalerriak herritarrak ordezkatzen dituzten hurbileko administrazio modura mantendu daitezke. Desabantaila nagusia honakoa da: esparru horretan, oso zaila da udalerri txikien eta udalerri ertain edo handien arteko botere-oreka egokia mantentzea. Ondorioz, askotan antzeko tamaina duten udalerriak elkartzen dira eta beraz, elkarketa txikiak izaten dira”.
Sor daitezkeen mankomunitate batzuek bolumenarekin eta tamainarekin dituzten arazoak direla-eta, honakoak konbinatzea ahalbidetzen duen tamaina izan behar dute: a) eskumenak eraginkortasunez gauzatzea eta beraz, baliabide publikoetan egindako inbertsioa eta baliabideen erabilera eraginkorrak izatea, tokiko administrazioaren eta herritarren arteko hurbiltasuna eta nortasuna arriskuan jarri gabe; b) lurralde-justiziaren printzipioa errespetatzea, udalerrien arteko desberdintasunak murriztuz; eta c) udal autonomiaren printzipioa, tokiko politika bertako herritarren desira, lehentasun eta eskaeretara egokitzea dakarrena.
2.4.6.Udalen arteko koordinazioa eta udalerrien ordezkaritza
Gizarte Zerbitzuen Legeak, xedapen gehigarrietan, EUDELi ematen dio Gizarte Zerbitzuen Erakunde Arteko Organoan eta Gizarte Zerbitzuen Euskal Kontseiluan Euskal Autonomia Erkidegoko udalerriak ordezkatzeko eskumena. Hala ere, elkarrizketetan eta eztabaidarako taldeetan esan dutenez, udalerrien arteko koordinazioan, udalek gainerako erakundeen aurrean izandako ordezkaritzan eta udalerriek izaera teknikoa duten eta esku hartzeko eredu komun bat sortzearekin erlazionatutako funtzio batzuk batera eta modu koordinatuan gauzatzea ahalbidetuko luketen baterako plataformak sortzeko orduan hutsuneak egon dira, batez ere lurralde jakin batzuetan.
Hala, elkarrizketetan parte hartu duten pertsona batzuen ustez, EUDELen ordezkaritza falta izan da udalek izandako zailtasunetako bat eta dirudienez, gai hori jorratu den eztabaidarako taldean behintzat, bat datoz Zorroaren negoziazio-prozesuan udalak ez direla ondo ordezkatuta egon esaterakoan.
“Udal ordezkaritzarako egituren ahultasuna da beste kontu garrantzitsu bat. Gipuzkoan bereziki, azken legegintzaldian zehar ikusi da EUDELek zilegitasun krisi handia izan duela. Zilegitasun krisi horren ondorioz, udal ordezkaritza ere ahuldu egin da sistema eratzeko moduaren inguruan izandako eztabaidetan. Gai hori oso garrantzitsua da sistema nola antolatzen ari garen ikusteko”.
“GKE moduan, EUDELek zerbitzu publikoen inguruko gaietan erabakiak hartzeko ahalmen handiegia dauka”.
“Udalak umotu egin beharko lirateke eta EUDELek gauza bera egin beharko luke. EUDELek baliabide gehiago jarri beharko lituzke, jarrera komun bat sustatzeko eta udalak sortzen den ezagutza partekatzera eta esku hartzeko eredu komun bat garatzera bultzatzeko. Egia da sistemaren gobernua ahula dela baina udalak dira parterik ahulena eta ez gobernua. Azken horren betetzen ditu arautzeko eta antolatzeko funtzioak. Argi dago zentzu horretan gobernuaren ahalmen teknikoa indartu beharra dagoela eta horixe aurreikusten da Gizarte Zerbitzuen Planean, baina gobernua badabil arlo horretan egin beharrekoa egiten”.
“Gure lurraldean udalek elkarren artean komunikatzeko arazo larriak izan dituzte beti. Ezinezkoa da guztiekin negoziatzea. EUDELek ordezkaritza-arazoak ditu eta beharrezkoa da elkarrizketarako foroak sortzea, sistema lurralde mailan garatzeko akordio jakin batzuk lortzeko”.
Dena den, beste batzuek gogorarazi dutenez, EUDELen biltzarrean onetsi zen Zorroaren Dekretua eta horrek esan nahi du kide diren udalerri guztiak ordezkatuta egon zirela sistema arautzen duen oinarrizko araudiari oniritzia emateko orduan.
Nolanahi ere, EUDELek ordezkatzeko duen gaitasunaz haratago, kontsultatu ditugun pertsonek izaera teknikoa duten foroak edo erakundeak sortzeko eskatu dute, horien bidez gizarte zerbitzuen corpus bat eta eredu komun bat eduki ahal izateko, aldi berean udalerriak haien artean lankidetzan aritzea, esperimentatzea, berritzea eta elkarrengandik ikastea ahalbidetuko lukeena.
“Ikuspegi pragmatiko batetik begiratuta, eredu zentralizatuagoak garatzea zaila dela ikusita –Autonomia Erkidego mailakoak zein lurralde mailakoak−, udalerri mailan guztiok batera erabakiak hartzeko egiturak sortzearekin pozik geratuko nintzateke. Ez naiz koordinazioaz ari, guztion artean erabakiak hartzeaz baizik, oraingo zatiketa ekiditeko, koordainketarako formulak diseinatzeko orduan edo aurreko erakundeekin negoziatzeko orduan, esate baterako. Irtenbiderik pragmatikoena guztion artean erabakiak hartzeko udal espazio bat diseinatzen saiatzea dela uste dut”.
“Ezinezkoa da sistema bat osatzea 250 udalen parte-hartzearekin. Udalak ordezkatzeko eta antolatzeko modu berriak behar dira. Eusko Jaurlaritzak udal desberdinen antolamendurako formula berritzaileak bultzatu beharko lituzke. Zentzu horretan izandako esperientziak ikusgarri egin beharko lituzke, gutxienez”.
“Udalek ez diete gainerako udalei erreparatzen, haiek nola antolatu diren ikusteko, ezarritako eskumenak betetzea eta beharrizanei erantzutea ahalbidetzen duten irtenbide berritzaileak bilatzeko antolamenduaren aldetik, edo zerbitzuak eskaintzeko orduan elkarren osagarri izateko aukerak dauden ikusteko. Gai horretan berritzaileak izan behar dira, irtenbide berritzaileak bilatu behar dira”.
2.4.7.Koordinazioa gizarte-babeseko beste sistema batzuekin eta gizarte-ekintzako hirugarren sektorearekin
Elkarrizketa eta eztabaida-taldeetan, bigarren mailako eta hirugarren mailako gizarte-zerbitzuen arteko koordinazioari buruzko auziaz gain, gizarte-babeseko beste sistema batzuekiko (osasuna, enplegua, justizia, diru-sarrerak bermatzeko errenta…) koordinazioa, batetik, eta hirugarren sektoreko erakundeekiko koordinazioa, bestetik, jorratu zen.
Gizarte-babeseko gainerako sistemekiko koordinazioari dagokionez, elkarrizketatutako pertsona askok adierazi dute harremanak ez daudela behar bezala araututa edo protokolizatuta; hori dela eta, kasu gehienetan, harremanak zuzenean parte hartzen duten pertsonen prestatutasunaren edo borondate onaren menpekoak izaten dira. Horregatik, ezinbestekotzat jotzen da koordinazioa lantzeko guneen sorrera bultzatzea eta administrazioen arteko komunikazio-bideak nahiz jarduketa-protokoloak eratzea, halakorik ez den artean, sistemen arteko koordinazioa eskasa baita maila teknikoan. Egungo egoera aintzat hartuta, esan beharra dago profesional bakoitzak berariazko irtenbideak aurkitu behar ditu koordinazioa landu behar den kasu bakoitzean. Elkarrizketatutako pertsonen esanetan, oso garrantzizkoa da, bereziki, administrazio bakoitzeko erabakimen politikoa duten mailen arteko guneak eratzea.
“Batzuetan, koordinazioa maila teknikoan gertatzen da eta kasuak bai koordinatzen dira, baina maila politikoan ez da koordinaziorik lantzen. Esate baterako, 2008an lankidetza-hitzarmena itundu zen Lanbide zerbitzuarekin, baina gure udalak ez du aurten arte sinatu”.
Gizarte-zerbitzuen sistemaren eta gizarte-babeseko gainerako zerbitzuen arteko aldebiko koordinazio-guneak garatzeko mugarik handienetakoa dugu, hain zuzen ere, lehenengoaren antolaketa-egituraren desberdintasuna, gainerako zerbitzuenaren aldean. Arestian esan dugunez, Gizarte Zerbitzuen Euskal Sistemaren ezaugarri nagusietako bat da deszentralizazio handia eta zatiketa esanguratsua, gainerako gizarte-babeseko sistemena baino askoz handiagoa. Horren ondorioz, askotan, zaila da egitura bietako solaskide egokiak aurkitzea baterako ekimenak abian jartzeko. Mota horretako ekimenen plangintza-egileek eta koordinatzaileek aipatutako eragozpena aintzat hartu behar dute; izan ere, Gizarte Zerbitzuen Euskal Sistemak ez dauzka gizarte-babeseko gainerako sistemek badauzkaten egitura bertikaleko komunikazio-, koordinazio- eta erabakimen-guneak eta, beraz, informazio-fluxuak bideratzeko eta erabakiak hartzeko moduak desberdinak dira gizarte-zerbitzuen sistemaren barruan. Gai horri dagokionez, pertsona batzuek adierazi zuten, berriro ere, Gizarte Zerbitzuen Euskal Sistema zentralizatuagoa abian jartzeak abantailak izango lituzkeela.
“Nire ustez, Gizakidetzak abantaila handia izango luke, superegiturak berdintzearena, alegia. Izan ere, gizarte-osasuneko koordinazioaz edo gizarte-hezkuntzako koordinazioaz dihardugunean, egiatan, solaskidea Osakidetza edo Hezkuntza Saila dira”.
Beste alde batetik, pertsona batzuen iritziz, gizarte-zerbitzuen sistema oso sendoa da gizarte-babeseko gainerako sistemen aldean, batez ere, udal mailako zerbitzuen plangintza eta kudeaketa egiteko autonomiari dagokionez. Izan ere, gizarte-babeseko gainerako sistemek ez dute autonomia hori, baina guztiz baliagarria da jarduketak tokiko testuinguruaren arabera egokitzeko. Hain zuzen ere, sistemen arteko koordinazioa lantzeko alderdi garrantzitsuetako bat dugu tokiko koordinazio-modu malguagoak eratzea, egungo sistema zentralizatuen prozeduren eta erabakiak hartzeko kanalen zurruntasunak oztopatzen baitu lehen mailako gizarte-zerbitzuekiko koordinazioa, tokiko biztanleei eragiten dieten arazoei erantzuteko orduan.
“Beharrezkoa da sistema guztiek tokiko ikuspegia izatea. Hezkuntza- eta osasun-sistemek ia ez dutelako aukerarik ematen tokiko inguruabarretara egokitzeko. Hala ere, gizarte-zerbitzuak tokiko beharrizanei jarraiki antolatzen dira eta, beraz, hobeto erantzuten diete lurraldeko bereizgarriei”.
“Osasun- eta hezkuntza-arloko lehen mailako arretan, autonomia eta kudeatzeko marjina askoz mugatuagoak dira. Gizarte-zerbitzuen lehen mailako arretan, jarduteko aukera handiagoa daukagu”.
Nolanahi ere den, tokiko koordinazioa ahalbidetzeko tresna eta guneen eza dela eta, lehen mailako arreta eskaintzen duten gizarte-zerbitzuak behartuta daude, ezinbestean, gainerako gizarte-babeseko sistemen koordinazio-nahietara makurtzera, baterako arazoei aurre egiteko politiken inguruko eskakizunei dagokienez. Pertsona batzuek aipatu dutenez, egoerak sorrarazten duen sentsazioaren ondorioz, batzuetan ematen du lehen mailako arretako gizarte-zerbitzuen parte-hartzea manipulatuta dagoela koordinazio-guneetan.
“Gizarte-zerbitzuak gizarte-babeseko gainerako zerbitzuen errauskine dira. Izan ere, gizarte-zerbitzuak beti izan dira beste sistema batzuen menpekoak eta, beste sistema batzuetara ate joka joan izan garenean, ezin izan digute arretarik egin, haienean jardunean zeudelako. Gu, berriz, beti prest egon gara beste sistema batzuei laguntzeko hala eskatu digutenean. Erritmoak, jarraibideak eta beharrizanak beti antolatzen dira gainerako sistemek behar dutenean. Esate baterako, osasun-sistema nahikoa garatuta zegoen eta, bat-batean, konturatu ziren eremu soziosanitarioa antolatu gabe zegoela. Orduan, gure atean jo zuten eta han gaude gu, arlo soziosanitarioan lanean, bertako lan egiteko modua antolatu nahian, gure etxea oraindik ere txukun ez dagoela. Enplegu-sistemarekin antzekoa gertatu da. Azkenean, bi lekutan gaude, baina batean ere ez bete-betean”.
“Gizarte-arloa guztietara hedatzen da. Osasun-arlora, hezkuntza-arlora… Orain dela gutxira arte, sistema bakoitza nahikoa estankoa izan da, baina, egiatan, gainerako sistemek gizarte-zerbitzuen sistemara jo dute beste aukerarik izan ez dutenean edo bertako sistemetan konpontzen ez dakiten disfuntzioak identifikatzen dituztenean”.
“Lehenengoz, sistema bakoitzak konpon ditzala bere arazoak. Gero, arazo guztiak konpondutakoan, sistemen arteko koordinazioa eta protokoloa onak izango dira. Bada, osasun-sistemaren asmoa baldin bada hango arazoak konpontzea gizarte-zerbitzuen sistema baliatuz -eta gauza bera diot hezkuntza, enplegu edo etxebizitzari lotutako sistemekin-, azkenean, gizarte-zerbitzuen sistema ez da garatuko eta koordinazioa ez da berdintasun-egoeran gauzatuko. Eta horren ondorioz, azkenean, sistema bat beti izango da beste sistema baten morroi”.
Lehen mailako arreta eskaintzen duten gizarte-zerbitzuen egitura deszentralizatuak ere badakartza koordinazio-oztopoak; izan ere, zuzendaritza bakarra ez dagoenez, oso zaila da sisteman parte hartzen duten eragile guztiek era batera eta aho batez erantzutea koordinazio-tresnak garatzeko edo baterako bilguneetan parte hartzeko gizarte-babeseko beste zerbitzu batzuekin.
“Lanbide zerbitzuarekin zailtasunak izan dira koordinazioan eta horiek antzeman dira, baina ez da inolako bide arauturik egon zailtasunak aztertzeko. Nolanahi ere, jakin badakigu Lanbidekoek borondatea izan dutela gurekin elkarlanean aritzeko”.
Azken batean, argi ikusten da gizarte-babeseko sistemen erakunde-arkitekturaren arteko aldeek zenbait disfuntzio sorrarazten dituztela erakundeen arteko koordinazioaren arloan. Lehen mailako arreta eskaintzen duten gizarte-zerbitzuek gehiegizko zatiketa dute eta, gainera, lidergorik ezak nabarmen zailtzen ditu, batetik, beste sistema batzuekiko solaskidetza eta, bestetik, hartutako erabakiak lurralde osoan azkar eta era batekotasunez garatzeko ahalmena; egitura zentralizatua duten sistemek, berriz, zurruntasun larriegia dute udalerrietan gertatzen diren gizarte-arazoei -eta beraz, udalerrian bertan berebiziko garrantzia duten arazoei-azkartasun eta bizitasunez erantzuteko.
Alabaina, aipatu ditugun zailtasun guztiak ez dira egiturazkoak. Kontsulta egindako pertsona batzuek zalantza egiten dute lehen mailako arretako gizarte-zerbitzuen sistemek gaitasun tekniko eta giza baliabide nahikorik ote duten parte-hartzeari behar bezala ekiteko beste sistema batzuekiko koordinazio-guneetan, bai eta koordinazio-gune horietan hartutako erabakien ondorioz sortzen diren eginkizunak gauzatzeko ere. Beste alde batetik, esan da udalerri batzuetan, oraindik ere, gabezia eta disfuntzio nabariak daudela oinarrizko gizarte-zerbitzuen gutxieneko zerbitzuak ematerakoan (informazioa, ebaluazioa, diagnostikoa eta orientazioa) eta, horrenbestez, ez da egokitzat jotzen barne antolamendutan hastea edo beste eginkizun batzuei ekiteko ardura hartzea arazo horiek konponduta ez dauden artean.
“Tresna piloa ematen digute eremu soziosanitarioari atxikitako hainbat arloan esku hartzeko, hala nola, adinekoen aurkako tratu txarrak, laguntza goiztiarra edo beharrizan bereziak dituzten haurrentzako laguntza integratua. Lan horiek guztiak, hein handi batean, beste sistema batetik eskatu dizkigute, baina ez dakit lehen mailako arretako gizarte-zerbitzuen sistema egoera tekniko onenean dagoen eskari horiei guztiei erantzuteko. Gainera, bi sistemen antolaketa-egituren arteko aldeak direla eta, ezin da koordinazio eraginkorrik ziurtatu, ezta gizarte-zerbitzuen sistemak dauzkan baliabideak beste sistema baten beharrizanen esanetara jarriko ez direnik”.
Azkenik, elkarrizketatuek aipatu dute ez dagoela gizarte-arloko esku hartzeari lotutako figurarik gizarte-babeseko gainerako sistemetan. Pertsona batzuen iritziz, mota horretako figura profesionalak egonez gero, sistemen arteko zubi-lana errazago egin liteke osasun- etxeetan, ikastetxeetan edo laneratzeko eta gizarteratzeko zerbitzuetan gertatzen diren gizarte-arazoei heltzeko. Beste alde batetik, egokia litzateke esandako figura horiek sentiberatze-ekintzak egitea eta gizarte-babeseko gainerako sistemetako langileen prestakuntza kudeatzea, langileak esparruan esparruko gizarte-arazoak antzematen eta kudeatzen gaitzeko helburuz. Ikuspegi horretatik, elkarrizketatutako pertsona askok diote gizarte-babeseko gainerako sistemetako langileek ez dituztela behar bezala ezagutzen udalen gizarte-zerbitzuek zer-nolako eskumenak dituzten eta zer lan egiten duten.
“Lan- eta gizarte-arloetako profesionalak aritu beharko lirateke gizarte-babeseko gainerako sistemetan. Beharbada, ikastetxeetan gizarte-langileak jardun beharko luke, eta osasun-etxeetan ere gizarte-langileak lan egin beharko luke sistema soziosanitarioa koordinatzeko. Horrek izugarri ahalbidetuko luke koordinazioa, maila berdintsuagoan arituko ginatekeelako eta, bestetik, alde handia dagoelako mediku batekin koordinatzetik gizarte-langile batekin koordinatzera”.
“Beste arazo aipagarri bat dugu ikastetxeek ez dutela aitortzen gizarte-zerbitzuetako profesionalek egindako lana. Ez dute egiten den lana behar bezala ezagutzen eta, horregatik, ez da lan hori aitortzen”.
Osasun-sistemarekiko koordinazioari dagokionez, elkarrizketatutako pertsonak batzuek onuragarritzat jotzen dituzte eremu soziosanitarioa sortu zenetik egin diren aurrerapenak eta gaur egun ematen zaien bultzada; ildo horretan, esan beharra dago lan-tresna ugari garatu direla (lankidetza-protokoloak, kalteberatasun eta gizarte-ahultasuneko egoerak antzeman eta diagnostikatzeko berariazko tresnak eta abar). Nolanahi ere den, elkarrizketatutako pertsonek ez dute oso argi edo ez dakite arreta soziosanitarioa nola bilakatuko den edo, azkenean, nola uztartuko den Euskal Autonomia Erkidegoko gizarte-babeseko sistemaren barruan.
“Eremu soziosanitarioan hainbat lantalde, batzorde eta abarretan parte hartzeko eskatzen digute, baina oso sentsazio lausoak izan ditugu. Parte hartzen ari gara, baina ez dugu argi ikusten norantz goazen, ez dugu multzoa edo makroa ikusten. Beraz, nire ustez, eremu hori suspertu beharko genuke, bilgune askotan parte hartzen ari garelako, baina hori ez da nahikoa, kohesio globalez jantzi behar dugu eremu soziosanitario osoa”.
Aipatutako eremuan, lehentasunezkotzat jotzen diren arazoak ondokoak dira: buruko osasunaren gizarte-arreta eta menpekotasuna duten adinekoentzako arreta etxebizitzan. Pertsona batzuen arabera, etxeko arreta-zerbitzuaren balizko eraberritzea edo birdiseinatzea (ikusi 2.3.3.b atala) aukera bikaina da zerbitzu soziosanitario mistoaren sorrera bultzatu eta laneko zamak zein etxez etxeko arretaren kostuak modu zuzenagoan banatzeko osasun-sistemaren eta lehen mailako arreta eskaintzen duten gizarte-zerbitzuen artean. Izan ere, menpekotasun-egoeran dauden pertsonei etxean bertan arreta emateari eta/edo gaixotasun kronikoak dituzten lagunei arreta emateari dagokionez, profesional gehienak bat datoz Osakidetzak eskaintzen duen zerbitzua ez dela nahikoa eta, horregatik, etxeko arreta-zerbitzua baliatzen da behar baino askoz gehiagotan zainketa jakin batzuk eskaintzeko. Dena dela, etxeko arreta-zerbitzuaren egungo diseinua ez da egokia, ez bitartekoei dagokionez, ezta helburuei dagokienez ere, etxean bizitzen jarraitzen duten menpekotasun-egoera larria duten pertsonek behar dituzten zainketak emateko.
“Etxez etxeko laguntza-zerbitzua funtsezko zerbitzua izan liteke behar den moduko zerbitzu soziosanitarioa antolatzeko. Zerbitzu horrek egoera askori erantzun liezaieke eta, gainera, hutsuneak betetzeko eginkizun gehienak bere gain har litzake, baina gaur egun ez ditu garatzen muga asko jartzen zaizkiolako gaur egun eskaintzen den zerbitzuari”.
“Menpekotasun-egoera larria dutenentzat, osasun-zerbitzu sendoa eskaini behar da, ez gizarte-zerbitzua; izan ere, halako kasuetan, norbanakoentzako arretaren edukia osasun-arlokoa da guztiz. Gaur egun, berriz, etxeko zerbitzua baliatzen ari da osasun-sarearen gabeziak estaltzeko. Eta horregatik, zerbitzuaren jarraipena, familientzako laguntza eta abar galtzen dira. Beraz, lan-zamaren banaketa askoz zuzenagoa izan beharko litzateke gizarte-zerbitzuen sistemaren eta osasun-sistemaren artean”.
“Etxeko arreta-zerbitzuan lan gogorra egiten ari gara; fitxa soziosanitarioa hor dago eta, gure aburuz, aurrerapen garrantzitsua da jarduketak koordinatzeko. Dena dela, oso neurri desberdinak dituzten bi sistema daudenez, badirudi arrain handiak txikia jaten duela eta, batez ere, Osakidetzak guk baino askoz ere baliabide gehiago dituela. Aukera garbia da, osasun-sistemarekin elkarlanean lan egin behar dugulako, baina ez dakit nik egoera onean ote gauden eta, gainera, proposatutako koordinazio-bideak onenak ote diren. Nire iritziz, zerbitzua gaur egun eskaintzen den moduan, gure nortasuna margultzen ari da eta gizarte-lana garatzeko aukera galtzen ari gara”.
Buruko osasuneko zerbitzuek buruko gaixotasunak dituzten pertsonei eta gizarte-bazterketa pairatzen duten pertsonei ematen dieten arreta ere kezkagarria da eta, hori konpontzeko, koordinazio eraginkorragoa ezarri beharko litzateke gizarte-sistemaren eta osasun-sistemaren artean. Esan beharra dago ekimen interesgarriak jarri direla abian arlo horretan –Osakidetzak eta Bilboko Udalak elkarlanean garatu duten etxerik gabeko eta buruko osasuneko asaldurak dituzten pertsonentzako psikiatriako arreta-zerbitzua aipagarria da−, baina azpimarratzen dute halako esperientziak bakanak eta unean unekoak direla.
Hezkuntza-sistemari gagozkiola, elkarrizketatuak bat datoz koordinazioa oso urria dela sistema horrekin. Gainera, pertsona gehienek uste dute gizarte-zerbitzuek gaur egun arretarik egiten ez dieten arazo ugari gertatzen direla eskolako esparruan (gutxiengo etnikoak gizarteratzea, eskolako jazarpena eta berdinen arteko indarkeria, adibide batzuk aipatzearren) eta arazo horiek guztiek beharko lituzketela esku-hartze sozialari eta komunitate-lanari lotutako jarduketak abian jartzea.
“Hezkuntza-arloarekin urrats asko egin behar dira oraindik ere. Geuk, udalerrian bertan, antzeman dugu arazoak daudela ikastetxeetan, gizarte-arazo ugari gertatzen direla eta arazo batzuk lehertzear daudela. Beraz, bildu behar dugu zer egiten dugun erabakitzeko; beharbada, ikastetxe horietan diskriminazio positiboa lantzeko neurriak hartu behar dira”.
Alde batetik, aipatzen da behar-beharrezkoa dela babesgabetasun-arriskuan dauden adingabeentzako esku-hartzea eraberritu behar dela, eskolako eremuak inplikazio handiagoa har dezan halako kasuei arreta egin eta horien jarraipena gauzatzeko. Beste alde batetik, goranzko joera duten gizarte-arazoak antzeman dira, hala nola, bullying deiturikoa edo eskolako jazarpena. Arazo horietan, beharrezkoa da gizarte-zerbitzuen sistemako profesionalek parte har dezaten, halako arazoek eskolako ordutegitik kanpo ere irauten dutelako eta komunitate-esparruan eragina dutelako. Pertsona batzuek adierazi dutenez, haien iritziz, gizarte-zerbitzuak eskolako jazarpenaren arazotik at geratu dira, poliziaren mesedetan. Izan ere, gaur egun, poliziak gauzatzen ditu arlo horretako prebentzio-jarduketa eta esku-hartze gehienak.
“Bullying deritzonari dagokionez, Ertzaintza ari da ikastetxeetara joaten arazoa konpontzera. Eta lan-arlo hori ere galtzen ari gara. Ertzaintza joaten da ikastetxeetara eskolako jazarpenari buruz hitz egitera, eta gizarte-zerbitzuak nahiz esku-hartze komunitarioan lan egiten duten profesionalak eremu horretatik kanpo geratu dira. Egoerak zer pentsatu ematen du”.
Beste auzi garrantzitsu bat dugu helduentzako hezkuntza zerbitzuen koordinazio eta plangintzatik kanpo ez uztea, Tresna horrek berebiziko garrantzia duelako pertsonen gizarteratzean, batez ere, atzerriko jatorria duten pertsonei dagokienez.
“Hezkuntza-sistemarekin batera, ez da adingabeekin bakarrik lan egin behar; helduentzako hezkuntza iraunkorra ere landu behar da. Helduen hezkuntza iraunkorra dela eta, hezkuntza-sistema eskariari erantzuteko gauza ez denean, gure gain (lehen mailako arreta eskaintzen duten zerbitzuen gain) geratzen da eskariari erantzutea. Eta ez da ezer gertatzen, baina aurretiaz jakin behar dugu, arazoari heltzeko plangintza egin eta behar bezala erantzuteko”.
Enpleguari eta diru-sarrerak bermatzeko errentari buruzko auziei dagokienez, Lanbide zerbitzuarekiko koordinazio-arazoak sakontasunez jorratu dira honako agiri honen 2.2.3. atalean. Nolanahi ere, gogorarazi behar dugu hiru arazo nagusi antzeman direla: jarraipen eza lehen mailako arretako gizarte-zerbitzuek eta Lanbide zerbitzuak eskaintzen duten arretaren artean; hartzaileen gizarte-zailtasunak aintzat hartzen ez dituzten diru-sarrerak bermatzeko errentaren etendurak, nahiz eta gizarte-zerbitzuek behar bezala egiaztatu, prestazioa jasotzeko beharrezkoak diren administrazio-betekizun guztiak betetzea zailtzen dutelako; eta gizarteratzea eta laneratzea ahalbidetzeko tresna eta planen gabezia gizarte-bazterketa pairatzen duten pertsona eta gizataldeentzat, horiek direlako laneratzeko zailtasun gehien dutenak.
Lehen arazoaz den bezainbatean, argi dago Lanbideren eta udalen gizarte-zerbitzuen arteko lankidetza-protokoloaren ezarpena ez dela behar bezainbestekoa. Hala, tresna horren ezarpena eta eraginkortasuna ez da berdina lurralde osoan. Horrez gain, elkarrizketatuek aipatu dute diru-sarrerak bermatzeko errenta jasotzen duten pertsona batzuek akonpainamendua behar dutela, gaur egun, bi administrazioen artean gera daitezkeelako eta prestazioa jasotzeko eskubidea galdu, Lanbide zerbitzuarekin sinatu den Enplegurako Akordio Pertsonalari atxikitako alderdietako bat urratzen duelako edo, bestela, udalen gizarte-zerbitzuekin sinatutako Norbanakoaren Arreta Planari atxikitako alderdietako bat urratzen duelako. Etendurei dagokienez, elkarrizketatutako pertsona batzuek azaldu dute diru-sarrerak bermatzeko errenta kudeatzeko irizpide malguagoak ezarri beharko liratekeela eta, batez ere, prestazioaren etendurak mugatu edo amaitu beharko liratekeela. Izan ere, pertsonek prestazioa jasotzeari uzten diotenean, familia-unitateen diru-sarreren gabeziari oinarrizko gizarte-zerbitzuek erantzun behar diote, kasu gehienetan, gizarte-larrialdiko laguntzak (GLL) erabiliz.
Beste alde batetik, egiaztatu da gizarteratzeko zailtasun gehien duten gizataldeentzat egiten diren babestutako gizarte-laneko programen garapena ez dela nahikoa. Arreta-hutsune horrek agerian uzten du arestian aipatu dugun gizarte-bazterkeriaren arloko ereduaren garapen eskasa –hots, kalterik gehien hartzen duen gizataldeetako batek pairatutakoa–. Eredu horretan, gizarteratzeko eta laneratzeko ekimenak uztartzeko beharrizanaren garrantzia nabarmentzen den arren, geroago ez dira behar beste tresna eta programa garatzen gizarteratzea enpleguaren bidez ahalbidetzeko.
Amaitzeko, hirugarren sektoreko erakundeekiko koordinazioari dagokionez, esan behar da gogoeta ugarik badihardutela erakunde horiek gizarte-zerbitzuen arloan garatzen dituzten programak finantzatzeko era eta moduez; bada, batzuetan, aipatutako erakundeek zerbitzuen eskaintzaren barruko jarduerak garatzen dituzte, hau da, erantzukizun publikoko jarduerak. Elkarrizketatuek diotenez, diru-laguntzen ildoko finantzabideak irauten du eta horrek eragotzi egiten du zerbitzuen edukiak eta ebaluazio-adierazleak argiro zehaztea. Beste alde batetik, nabarmendu dute Gizarte Zerbitzuei buruzko Legean jasota dauden ituntze-ereduak ez direla batere garatu. Langileen inguruko alderdiak aztertu direnean esan denez, elkarrizketatutako pertsona batzuek gaitzetsi dute udal askok joera handiegi dutela irizpide ekonomikoak lehenesteko zerbitzuak kontratatzeko administrazio-baldintzen agirian, horrek eragin handia baitauka zerbitzuaren kalitatean eta, gainera, tamaina handiko merkataritza-sozietateei bidea errazten baitie merkatuan lehiatzeko, nahiz eta, teorian behintzat, gertaera hori kontraesankorra den lurraldean sustraiturik dagoen komunitate-eredu baten apustuaren aldeko politikarekin.
Elkarrizketatutako beste pertsona batzuek nabarmendu dute behar-beharrezkoa dela hirugarren sektoreko erakundeek diseinatzen eta eskaintzen dituzten zerbitzuak Gizarte Zerbitzuen Euskal Sistemaren prestazio eta zerbitzuen zorroari buruzko Dekretuak ezarritako baldintza eta betekizunetara egokitzea eta, ildo horretan, administrazioak onartu eta ezarritako esku-hartzearen eredura eta horren garapenera, legeak xedatutako gizarte zerbitzuetarako eskubide subjektiboaren printzipioa betetzen dela bermatuta. Kontu horrek arazoak sortzen ditu, zerbitzu asko eta asko itundu edo azpikontratu direlako hirugarren sektoreko erakundeekin eta, gaur egun, ez dute beste erakunde batzuen inolako lehiarik, eskaintzen den zerbitzuari dagokionez nahiz zerbitzu jakin batzuetan egun dagoen eskariari osoro erantzuteko ahalmenari dagokionez. Horiek horrela, hirugarren sektoreko erakundeek negoziatzeko marjina handia erabil dezakete; administrazioak, aldiz, menpekotasun-egoeran geratzen dira eta, askotan behartuta daude zerbitzugintza onartzera legez ezarritako baldintzetan ez, beste batzuetan edo baldintza eskasagoetan. Jakina denez, Gizarte Zerbitzuei buruzko Legearen garapen ezak ez du lagundu egoera hobetzen; aitzitik, arautu gabeko ingurumaria iraunarazi du eta esku-hartze sozialaren eredu erkidea nagusitu da sistema osoarentzat.
“Administrazioak hirugarren sektorera jotzen du merkeagoa eta malguagoa delako, horrela da. Hala eta guztiz ere, egindako lana ebaluatu behar da eta lortutako emaitzak ere ebaluatu behar dira, baina jarraipen- eta ikuskapen-lana beti ez da gauzatzen. Bestalde, batzuetan, hitzarmenak sinatu dira antolakunde batzuekin, baina batek ez dauka argi zergatik diruz laguntzen dieten halako zerbitzuak emateagatik”.
Elkarrizketatutako beste pertsona batzuek adierazi dute beharrezkoa dela argitzea hirugarren sektoreko erakundeek hartu behar duten eginkizuna gizarte-zerbitzuek gauzatzen duten norbanakoaren akonpainamenduari dagokionez, Gizarte Zerbitzuei buruzko Legeak ezarritako esku-hartzearen inguruan.
“Banakako akonpainamenduari eta kasuen kudeaketari dagokienez, hirugarren sektoreak egin dezakeenari buruzko ikuspegi batzuk-batzuk daude. Gai hori eta beste batzuk sakonago jorratu behar dira eta, hartara, erantzukizun publikoa zer den argitu behar da; erakundeek hausnarketa egin behar dute, baina toki-erakundeek ere gogoeta egin behar dute legeak ezarritako eredu mistoak dakarrenaren inguruan, arlo publiko eta pribatuaren arteko lankidetza optimizatzeko, hirugarren sektorearen gaitasunak baliatzeko edo arreta-ereduarekin uztartzeko”.
Nolanahi ere, elkarrizketatutako pertsona batzuek aipatu dute azken urteotan aurrerapen nabarmenak gertatu direla hirugarren sektorearen eta herri-administrazioen arteko harremanak bideratzen. Ildo horretan, Gizarte Zerbitzuen Plan Estrategikoan jasotako neurriak aipatu dira, eta Euskadiko Hirugarren Sektore Sozialari buruzko maiatzaren 12ko, 6/2016 Legearen onarpena. Azkenaren helburuak, besteak beste, badira sektore publikoaren eta hirugarren gizarte-sektorearen arteko lankidetza bultzatzea gizarteko esku-hartzearen esparru guztietan eta lankidetza-bide hori eta beste batzuk garatzea herri-erantzukizuneko gizarte-zerbitzuak hornitzeko eta interes orokorreko beste jarduera batzuk gauzatzeko xedez.
2.4.8.Udalen gizarte-zerbitzuen finantzaketa
Elkarrizketatutako pertsona batzuen iritziz, udalen gizarte-zerbitzuen finantzaketa eragozpen handiena da zerbitzu horiek gara daitezen; hala ere, galdetegietan finantzaketaren gaia beren- beregi jorratzen zen arren, finantzaketaren auzia ez da sarritan azaleratu elkarrizketetan eta eztabaida-taldeetan. Dena dela, oldez edo moldez aipatu diren alderdiak ondokoak dira:
-Elkarrizketatutako pertsona batzuek gogorarazi dute Gizarte Zerbitzuei buruzko Legeak berak ezin izan zuela behar bezala konpondu auzi hori eta, zerbitzuen finantzaketari dagokionez, legearen zehaztugabetasunari leporatu diote gerora sortu diren arazo askoren errua (“Finantzaketa arazo iraunkorra da eta legeak ez du konpondu; legeak ez du konpondu; aitzitik, Bizkaian behintzat, aldundiak ezarritako erabakiak gailendu dira eta horiek kalte nabarmena egin diote udalei”).
-Arestian azaldu dugunez, elkarrizketatutako pertsona batzuen aburuz, lehen mailako arretako gizarte-zerbitzuak garatzeko xedez, udalez gaindiko erakundeek toki-erakundeei ematen dieten laguntzaren giltzarria (2.4.3. atalean aztertu dugu gai hori) udalen finantza-nahikotasuna bermatzea da. Izan ere, elkarrizketatuen iritziz, udalez gaindiko erakundeak lehen mailako arreta-zerbitzuak finkatzen ahalegintzen ari dira gogotik, hurrengo atalean jasotzen den funts ekonomikoa dela bide:
“Udalez gaindiko erakundeak udalen gizarte-zerbitzuak garatzen laguntzen ari dira 2014ko abenduaren 19an adostu zen akordioaren bidez. Akordio hori EUDELekin batera ondu zen, gizarte-zerbitzuen erakunde arteko organoaren barruan, Gizarte-zerbitzuen zorroari buruzko Dekretuaren eremuan. Hain zuzen ere, Gizarte-zerbitzuen zorroari buruzko Dekretuaren hirugarren xedapen gehigarriak ‘funtsa’ edo finantza-arloko lankidetza-era arautzen du egonkortu gabekotzat jotzen diren zerbitzuak eta prestazio ekonomikoak bultzatzeko, horiek funtsezkoak baitira Gizarte Zerbitzuen Euskal Sistema eraz hedatzeko. Herri Dirubideen Euskal Kontseiluak emango duen zuzkidura horri esker, EUDELen bultzadaz, tresna batzuk sustatuko ditu udalen menpeko ostatu eta eguneko arretari atxikitako zerbitzuetan egin beharreko inbertsioak ahalbidetzeko eta, ahal den neurrian, azpiegiturak eraikitzeko kostuak eta horien finantzaketa (interesak) murriztuko ditu”.
-Elkarrizketa eta eztabaida-talde batzuetan, eztabaida piztu da udalen gizarte-zerbitzuen finantzaketak izaera finalista izan behar ote duen, hau da, baldintza batzuk betetzearen truke eman behar ote den zerbitzu jakin batzuk finantzatzeko helburuz. Ildo horretan, esan beharra dago elkarrizketatutako pertsona batzuk baldintzapeko finantzaketa-era horien aldekoak direla:
“Nire eskarmentuan oinarrituta, finantzaketak izaera finalista izan ezean, azkenean udal gastuaren beste beharrizan batzuetara bideratzen da”.
“Behar-beharrezkoa dugu oinarrizko gizarte-zerbitzuak batera finantzatzeko eredua garatzen aurrera egitea. Eredu horren arabera, udalek hainbat alderditan oinarritutako eskakizunak bete beharko lituzkete, hala nola, zerbitzuak hornitzea estandar batzuk beteta, hornidurari lotutako kalitatezko adierazleak erabiltzea (hedadura eta trinkotasuna), udalaren gastu-mailari eustea, langileria zuzkitzea edo prozesuen eta azpiegituren kalitateari lotutako elementuak aintzat hartzea”.
Auzi horren inguruan, adierazi behar dugu 2009. urtean argitaratu zen Arartekoaren oinarrizko gizarte-zerbitzuei buruzko txosten bereziak argiro aldezten zuela baldintzapeko finantzaketa-erak abian jartzea. Hala eta guztiz ere, badirudi elkarrizketatutako pertsonek nahiago dutela baldintzarik gabeko finantzaketa, izaera finalistarik ez daukana, hau da, baliabideak jardun-arloetan esleitzerakoan, udalen autonomia errespetatzen duena. Ildo beretik, elkarrizketatutako pertsona batzuek baztertu egin dute gizarte-zerbitzuen finantzaketaz eztabaidatzea eta gogorarazi dute arazoak udal eskumenen multzoaren finantzaketari eragiten diola –oro har, baliabide ekonomiko publikoen erakundeen arteko banaketa edo partiketari−, ez ordea, udalen gizarte-zerbitzuen berariazko finantzaketari. Auzi horri dagokionez, pertsona batzuek ñabardurak egin dituzte eta, horien iritziz, finantzaketa-era finalistak edo baldintzapekoak baliatzeko aukera azter liteke, aldi baterakoak eta/edo programa bereziak finantzatzea helburu izango luketenak (“Udalaren gizarte ekintza legearen eskumenen barruan zedarriztatu behar da eta horren finantzaketa finantzaketa-era orokorretatik eratorri behar da; nire ustez, finantzaketa- era horiek handitu daitezke, baina ekarpen batzuk helburu horretara baldintzatuta. ‘Funts berezi’ baten bidezko finantzaketa egokia da, bakar-bakarrik, epe mugatuz garatzen den inbertsio-programa bat gauzatzeko”).
-Bestalde, desadostasunak agertu dira Gizarte-zerbitzuen zorroari buruzko Dekretuak arautzen duen aparteko funtsaren irismenaren inguruan eta, batez ere, funts horren erabilerak gizarte-zerbitzuei buruzko finantzaketaren eztabaidari azkena ematen dion neurriaren inguruan. Egia da, oro har, funtsa eratzea urrats garrantzitsutzat jotzen dela (“Herri Dirubideen Euskal Kontseiluak gizarte-zerbitzuei hertsiki lotutako erabakia hartu izana eta funts bereziaren eraketa proposatu izana, funtsaren zenbatekoa txikia izanik ere, abiapuntu ona da”), baina aurkako iritziak azaldu dira funts horren irismenaren inguruan (era berean zalantzak agertu dira funtsa banatzeko irizpideen inguruan): pertsona batzuen iritziz, auzia ebatzita eta konponduta dago; beste batzuentzat, aldiz, funtsaren zenbatekoa oso mugatua denez, behin-behineko irtenbidetzat jotzen dute eta, nolanahi ere, ez-osotzat.
“Funtsak ez du arazoa konpontzen, zati txikia besterik ez da; funtsaren eginkizun nagusia da gutxien garatu diren garapenaren zati bat ahalbidetzea. Lortu beharko genukeena zera da: eragile guztiek ahalmena izan dezaten bakoitzari dagozkion eskumenak finantzatzeko”.
“Hitzarmenari azkena eman diote eta horrela utzi behar da. Horiexek hitzartu ziren eta orain ez dauka zentzurik berriro lantzeak. Epe ertain-luzean berriro landu daiteke, baina horixe da adostu zuten akordioa eta, epe laburrean, pentsatu behar da joko-arauak emanda daudela”.
-Azkenik, elkarrizketatutako pertsona batzuek adierazi dute gizarte-zerbitzuak finantzatzeko auziak arloan eskumenak dituzten administrazio guzti-guztiei eragiten diela –udalei, foru aldundiari edo erkidegoko gobernuari− eta arazoaren funtsa badatzala administrazioek erabakitzen dituzten aurrekontuko lehentasunetan. Horren haritik, udalaren ordezkari politikoen borondate politikoaren gaineko aipamena egin da:
“Egia da finantzaketaren auzia ez dela ebatzi; izan ere, erabakitako funtsen zenbatekoa txikia da eta, zerbait izatekoetan, aldeko keinua da. Nolanahi ere, eztabaidaren muina ezin da udalen gizarte-zerbitzuen finantzaketa izan. Finantzaketa dena delakoa da. Udalaren gastu-lehentasunez jardun behar dugu”.